欠發(fā)達地區(qū)村民自治若干問題

　　按照村民委員會組織法規(guī)定，全國不少地方將于2008年進行新一屆村民委員會換屆選舉。這是我國民主政治建設(shè)中的一件大事。如何依法進行換屆選舉，進而推進村民自治向縱深發(fā)展，對于欠發(fā)達地區(qū)是一個需要深入研究的重要課題。
　　
　　一、 欠發(fā)達地區(qū)村民自治運行中存在的問題
　　
　　我國的村民自治經(jīng)過近20年的實踐，取得了巨大的成績，積累了很多有益的經(jīng)驗，特別是1998年村民委員會組織法正式頒布實施，標志著我國村民自治進入一個新的時代。近10年來各地村民自治開展得比較好，成為社會主義民主最廣泛的實踐活動。但是，無可諱言，當前村民自治還存在一些問題，村民自治的實際效果與村民自治的制度設(shè)計目標還有不小的差距。尤其是欠發(fā)達地區(qū)，村民自治存在的問題更加突出，主要表現(xiàn)在：
　　1.村民政治參與度有待提高
　　在村民自治中，反映的村民政治參與度總體來說比較高。據(jù)民政部的不完全統(tǒng)計，各地的村民參選率一般在80%以上，有的地方甚至達90%以上。但村民的政治參與度并不僅僅表現(xiàn)在參選率上，重要的是村民有無參選的意識，對選舉有無熱情，村民能否投身于村民自治的全過程中。實踐中的情況還是不容樂觀的。
　　一是村民親身實際參加選舉的并沒有統(tǒng)計的那樣高。如中西部一些地方，農(nóng)民外出打工比較普遍，據(jù)初步估算，安徽省外出打工人員超過1千萬，占選民總數(shù)的四分之一以上，不少村外出打工人員超過50%，村民委員會換屆選舉期間不少人并不返回鄉(xiāng)，這都對選舉的參選率、成功率和合法性造成直接影響。實踐中不少地方為了提高參選率，把村民委員會換屆選舉時間定在春節(jié)期間，以利用春節(jié)期間大批村民返鄉(xiāng)的有利時機，盡可能組織更多的村民參與換屆選舉。
　　再一個就是為了提高參選率，一些地方根據(jù)村民委員會組織法第十四條的規(guī)定，在制定本省的村民委員會選舉辦法中規(guī)定：村民本人不能回村參加投票選舉的，可以委托他人投票，每一選民接受的委托不超過兩人。盡管這樣，但還是有一些村，由于外出打工人員太多，難以達到選舉的法定人數(shù)，致使換屆選舉難以進行。有的村，為了使選舉得以進行，在對每一選民接受委托不超過兩人規(guī)定的掌握上控制就不是很嚴。另一方面，一些地方在選舉辦法中規(guī)定：對老弱病殘不能到現(xiàn)場投票的選民，可以設(shè)立流動票箱，登門接收選票，意在提高參選率。但實際操作時有的又失之規(guī)范，村民頗有微詞。
　　二是村民對村務(wù)關(guān)心度不夠高。欠發(fā)達地區(qū)不少村經(jīng)濟發(fā)展水平較低，大多無村辦企業(yè)，農(nóng)村人均純收入只有3000元左右，有的甚至更低。因此，不少村民把外出打工或舉家外出打工作為生存和發(fā)展的首選，這些村民對村民自治就缺乏必要的熱情，甚至在換屆選舉時也囿于經(jīng)濟原因不愿專門回鄉(xiāng)參加選舉。
　　三是村民自身民主意識不強、主體意識不夠。雖然經(jīng)過若干屆換屆選舉及長期村民自治實踐的洗禮，但農(nóng)民總體上對村民自治的認識還是不足的。有的村民認為選舉只不過是“走過場”，存在糊弄人之嫌；有的還認為選與不選無所謂，選張三選李四無所謂，反正都是上面選定的，沒有認識到主張政治權(quán)利與自身切身利益直接相關(guān)，故而參加選舉的積極性不高，缺乏熱情和激情。
　　2.換屆選舉有待進一步規(guī)范
　　換屆選舉實踐中還有不少問題需要研究并加以規(guī)范。
　　一是設(shè)立流動票箱問題。不少省在選舉辦法中都有“流動票箱”的規(guī)定。設(shè)立流動票箱，主要是考慮農(nóng)村的一些實際情況，益處是有助于提高參選率，以利更多的村民行使民主權(quán)利。但現(xiàn)實中反映出這方面問題卻比較多，具體操作上容易形成弄虛作假，如擴大流動票箱使用范圍，甚至有暗箱操作問題等。
　　二是候選人條件設(shè)定問題。村民委員會組織法第二十三條對村民委員會成員作了原則要求，即應(yīng)當遵守憲法、法律、法規(guī)和國家的政策，辦事公道，廉潔奉公，熱心為村民服務(wù)。有的地方的地方性法規(guī)在此規(guī)定下對村民委員會成員候選人條件作了類似要求。但是，實踐中也有的地方在具體選舉方案中對村民委員會候選人條件提出更高的要求，如規(guī)定違反計劃生育政策的不能當選為村民委員會成員等，結(jié)果導致有的村民當選為村民委員會成員后，因為其有違反計劃生育的情形，其他村民提出異議并不斷上訪。因此，對村民委員會候選人條件如何設(shè)定，值得研究。村民自治，屬于農(nóng)村居民以村為自治區(qū)域、實行村民自己管理自己的自治。自治組織本身不是國家政權(quán)機關(guān)，村民委員會成員也不屬于國家公職人員，這種被選舉權(quán)也不是嚴格意義上的政治權(quán)利，從法理上說，這種被選舉權(quán)產(chǎn)生的法律后果更近似民法意義上的授予委托權(quán)，是否授予委托，以全體成員意思表示為依據(jù)。因此，選舉辦法應(yīng)在依照法律規(guī)定前提下，由村民自己擬定、通過，其他機關(guān)越俎代庖是不妥當?shù)摹?
　　三是選舉程序問題。村民委員會組織法第十三條對選舉程序作了原則規(guī)定：選舉村民委員會，由本村有選舉權(quán)的村民直接提名候選人。候選人的名額應(yīng)當多于應(yīng)選名額。選舉村民委員會，有選舉權(quán)的村民的過半數(shù)投票，選舉有效；候選人獲得參加投票的村民的過半數(shù)的選票，始得當選?；诖耍鞯卦谶x舉程序上存在“一步法”和“兩步法”兩種選舉方式?！耙徊椒ā本褪撬^“海選”，一次選出村委會成員?！皟刹椒ā本褪堑谝徊较冗x出候選人，第二步再選出村委會成員。兩種方式如何取舍，認識不一，需要進一步研究。
　　四是賄選的界定和處理問題。村民委員會組織法第十五條規(guī)定：“以威脅、賄賂、偽造選票等不正當手段，妨礙村民行使選舉權(quán)、被選舉權(quán)，破壞村民委員會選舉的，村民有權(quán)向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會和人民政府或者縣級人民代表大會常務(wù)委員會和人民政府及其有關(guān)主管部門舉報，有關(guān)機關(guān)應(yīng)當負責調(diào)查并依法處理。以威脅、賄賂、偽造選票等不正當手段當選的，其當選無效?！痹撘?guī)定過于原則，既沒有對賄選的方式、數(shù)額、后果等構(gòu)成賄選行為的要件明確規(guī)定，同時也缺乏對調(diào)查和處理賄選行為程序性規(guī)定。正是由于法律有關(guān)賄選的規(guī)定定性不明確，對一些情形難以認定，有的往往想依照刑法第二百五十四條關(guān)于破壞選舉罪的規(guī)定予以適用，這是不對的。因為該條僅適用于各級人大代表和國家機關(guān)領(lǐng)導人員的選舉，而不適用于村民委員會的選舉。同時，村民委員會組織法中的受理賄選舉報的機關(guān)有5個，結(jié)果也造成5個機關(guān)職責不明，處理效力不清，不同機關(guān)可能作出不同的處理結(jié)果，導致舉報者不斷向不同機關(guān)反映。實踐中，一些選舉上訪案件均與此有關(guān)。
　　
　　二、 認識與前瞻
　　
　　回顧這么多年來村民自治理論和實踐進展情況，我們不難發(fā)現(xiàn)在認識上還存在一些誤區(qū)，村民自治承載了太多的內(nèi)容，把村民自治的意義提高到了不適當?shù)牡匚?，理論和實踐的反差就在所難免。村民自治的實質(zhì)是什么，就是由農(nóng)民群眾自己組織起來，自我管理、自我教育、自我服務(wù)，自己的事自己做，大家的事大家辦，共同辦理好本村的各項事務(wù)。一些專家學者對村民自治賦予更多的內(nèi)容是不妥當?shù)模缯J為村民自治是初級階段社會主義民主政治建設(shè)的起點和突破口之一；認為農(nóng)村基層民主是中國民主政治的開端；等等。也有領(lǐng)導同志認為，村民自治，實行直接民主，是最廣泛的民主實踐；農(nóng)民把一個村的事情管理好了，逐漸就會管一個鄉(xiāng)的事情，把一個鄉(xiāng)的事情管好了，逐漸就會管一個縣的事情，逐步鍛煉、提高議政能力[1]。但實踐中，村民自治與人們預想和設(shè)計還存在相當大的距離，問題的癥結(jié)是我們對村民自治的作用、地位和性質(zhì)定位不準確。村民自治的實質(zhì)，就是一種社區(qū)民主。社區(qū)居民依法自己管理自己的事情，有利于調(diào)動廣大群眾日益增長的民主要求，有利于化解社會矛盾和保持基層社會穩(wěn)定。其延伸的意義是使廣大基層群眾不斷進行民主的歷練，為社會主義民主向縱深發(fā)展積累資源。眾多的社區(qū)自治可以形成廣泛的社區(qū)民主網(wǎng)絡(luò)，這是很有意義的。正如美國著名政治學家喬?薩托利說：“這種網(wǎng)絡(luò)可以繁榮于整個社會，從而為政治上層建筑提供社會支柱和基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)”[2]。因此，正確認識村民自治的作用和地位十分重要。這里要把握以下幾點：
　　
　　一是村民自治是一種非政權(quán)性質(zhì)的社區(qū)民主。馬克思主義認為，在政治意義上，民主首先是一種國家制度和國家形式。馬克思就此指出：“民主制是作為類概念的國家制度”[3]。列寧則進一步明確指出：“民主是國家形式，是國家形態(tài)的一種?！盵4]這就是民主的本質(zhì)和主要表現(xiàn)形態(tài)。顯然，社區(qū)民主是一種與國家政權(quán)民主相區(qū)別的非政權(quán)民主。因此，社區(qū)民主不可能也不應(yīng)成為民主政治建設(shè)的主體工程，這種民主再怎么演進也不可能發(fā)展成為國家政權(quán)的民主。
　　二是村民自治的發(fā)展在很大程度上仰賴國家政權(quán)民主的發(fā)展和支撐。村民自治作為一種社區(qū)民主，與國家政權(quán)民主有著密切關(guān)系，沒有國家政權(quán)民主的支撐和示范，村民自治只能在低層次上徘徊。國家政權(quán)民主，是體現(xiàn)國家本質(zhì)和政治制度核心內(nèi)容的民主，它涉及國體、政體以及國家權(quán)力結(jié)構(gòu)等民主的根本問題。國家政權(quán)民主發(fā)展的進度和水平直接影響村民自治的發(fā)展，前者對后者起決定性的作用，反之則不然。現(xiàn)階段我國社會主義民主政治發(fā)展的現(xiàn)狀決定了村民自治能夠達到的高度，想單邊推進村民自治取得重大進展是不現(xiàn)實的。
　　三是村民自治發(fā)展受諸多因素影響，對于欠發(fā)達地區(qū)尤其如此。村民自治進程既受到經(jīng)濟制度和經(jīng)濟發(fā)展水平的制約，又受到整個國家民主化水平的制約。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷完善，國家和農(nóng)村發(fā)展水平的不斷提高，新農(nóng)村建設(shè)的不斷推進，更隨著政治體制改革的深入，村民自治也將會不斷得到提升，村民自治將成為我國民主政治發(fā)展系統(tǒng)工程的一部分。這里我們重溫鄧小平1987年在會見香港特別行政區(qū)基本法起草委員會委員時所指出的，“大陸在下個世紀，經(jīng)過半個世紀以后可以實行普選”[5]的論斷是很有必要的。這對于我們科學分析和認識我國民主政治發(fā)展進程很有幫助。這里所說的普選是指國家政權(quán)民主中的直接選舉。選舉制度是一個國家民主程度的重要標尺，應(yīng)當說，直接選舉比間接選舉更為民主，更能體現(xiàn)民意?，F(xiàn)代民主國家不能說它完全實現(xiàn)了普遍、平等的民主選舉原則，但直接選舉已基本普遍實行了。中國的民主化進程任重道遠。展望未來，到本世紀中葉，我國應(yīng)當建設(shè)成為一個具有較高水平的法治國家。
　　因此，現(xiàn)階段，還不能奢望村民自治結(jié)出光輝燦爛的完美果實。當前，最重要的就是在法律框架下依法做好村民自治具體工作，使換屆選舉順利進行。
　　1.進一步做好村民自治的宣傳發(fā)動工作。在現(xiàn)代民主制國家，公民的政治參與是通過一套健全的制度來實現(xiàn)的。沒有健全的政治參與機制，就不會有高水平的政治參與。因此，建立健全農(nóng)民的政治參與機制，滿足農(nóng)民政治參與的愿望和利益要求，是十分重要的?！霸谔幱诂F(xiàn)代化之中的社會里，擴大政治參與的一個關(guān)鍵就是將鄉(xiāng)村群眾引入國家政治?！盵6]村民自治以及當前換屆選舉工作是村民政治參與的重要內(nèi)容，應(yīng)采取各種措施，調(diào)動農(nóng)民政治參與的積極性、創(chuàng)造力。當然，這在欠發(fā)達地區(qū)是存在一定困難的，各方面應(yīng)當研究解決和改進問題的思路和辦法。說到底，村民自治是村民自己的事。農(nóng)民階層是最務(wù)實的群體，實行村民自治就要落實已有的法律規(guī)定，不能把村民委員會當作一級國家政權(quán)看待，不能使村委會嬗變?yōu)檎?quán)機構(gòu)，更不能讓村委會承擔大量政權(quán)組織的任務(wù)。這方面我們還有許多工作要做。
　　2.依法做好選舉的具體工作。村民委員會組織法對村民自治的民主原則和程序規(guī)定得比較清楚，如規(guī)定村民委員會選舉由選舉委員會主持，由村民直接提名候選人，實行差額選舉，選舉的有效性必須做到“兩個過半”，實行秘密寫票、無記名投票、公開計票；可以對村民委員會成員進行罷免；涉及村民利益的8類事項都必須提請村民會議討論決定；實行村務(wù)公開，涉及財務(wù)的事項至少每6個月公布一次，等等。法律的這些規(guī)定非常好，嚴格按照這些規(guī)定來操作，一屆接著一屆干，村民自治就能不斷完善?，F(xiàn)階段存在的問題更多的是社會大變革中社會問題的反映，這在相當長歷史時期內(nèi)仍難以消除，欠發(fā)達地區(qū)更應(yīng)下大力氣做好相關(guān)工作，引導、激勵更多的農(nóng)民參與到村民自治中。
　　3.研究完善選舉操作技術(shù)工作。村民委員會組織法施行后，各地相繼制訂的相關(guān)實施辦法和選舉辦法，對村民自治作了進一步操作性的具體規(guī)定，如兩次選舉制度，即第一次選舉產(chǎn)生候選人，第二次選舉產(chǎn)生村委會成員；如流動票箱、委托投票等。實踐證明，這些細化的規(guī)定有的還是值得研究的。如本次換屆選舉，不少省實行“一票制”選舉制度，即通常講的“海選”。這種選舉簡便易行，減少繁瑣，有利于降低選舉成本，節(jié)約選舉時間。這也是通過實踐檢驗后做出的新選擇，與過去相比應(yīng)當說是一個進步。當然，選舉制度的改變也應(yīng)當依法進行。據(jù)了解，有的省在本省地方法規(guī)選舉辦法“二次選舉制”未修改的情況下，就下發(fā)文件規(guī)定采取“一票制”選舉制度，這是不妥的。
　　再有流動票箱、委托投票的規(guī)定，也有修改的必要。村民委員會選舉是村民直接選舉，是在一個較小的區(qū)域內(nèi)進行的，設(shè)立流動票箱的初衷是方便老弱病殘不能到現(xiàn)場投票的選民，提高參選率。鑒于實踐中操作不規(guī)范，建議取消關(guān)于流動票箱、委托投票的規(guī)定。村民委員會直接選舉是最基層、區(qū)域范圍小的選舉，選民應(yīng)當親自參加選舉，真實表達自己的意愿，這也是自治的重要精神。如果連這一點都難以做到，又如何談得上自治。
　　4.積極探索推進大村莊制改革。前一階段，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整，對村已經(jīng)進行一些合并，行政村范圍有所擴大，但從實踐看，進一步進行村莊合并、擴大行政村范圍還有很大空間。這對于提升村民自治能力，減少行政村數(shù)量，減少村干部數(shù)量，壯大行政村經(jīng)濟實力，減輕民眾和國家負擔，都有重要現(xiàn)實意義。
　　
　　注釋：
　　[1]《彭真文選》，人民出版社1991年版，第608頁。
　　[2]喬薩托利：《民主新論》，中國東方出版社1998年12月版，第10頁。
　　[3]《馬克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1956年版，第280頁。
　　[4]《列寧全集》第31卷，第96頁。
　　[5]《鄧小平文選》第3卷，人民出版社1993年版，第220頁。
　　[6]【美】 塞繆爾?亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，上海三聯(lián)書店1989年版，第89頁。
　　
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