關(guān)于加速治理黃河蘭州段水質(zhì)污染的幾點(diǎn)思考

　　黃河蘭州段水質(zhì)污染的嚴(yán)峻態(tài)勢(shì)，不僅關(guān)系到黃河流域本身，還關(guān)系到人與流域的關(guān)系，關(guān)系到社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)、法律、國(guó)際關(guān)系以及人們的觀念等諸多方面。水污染已成為我國(guó)主要的水環(huán)境問(wèn)題，必須增強(qiáng)危機(jī)感、使命感和責(zé)任感。
　?。ㄒ唬┩晟普?jī)考核辦法，增強(qiáng)決策層進(jìn)行環(huán)保治理的內(nèi)在動(dòng)力
　　長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)家對(duì)各級(jí)地方政府和行政部門(mén)負(fù)責(zé)人政績(jī)考核的指標(biāo)有多項(xiàng)，但實(shí)際上有硬有軟，經(jīng)濟(jì)總量GDP和財(cái)政收入是硬指標(biāo)，環(huán)境保護(hù)指標(biāo)始終是第二位的。于是一些地方為政者不惜以犧牲環(huán)境為代價(jià)，與追求財(cái)富最大化的污染企業(yè)相連接，努力追求地方財(cái)稅的增長(zhǎng)， 同時(shí)也造成了許多污染企業(yè)的存在。分稅制實(shí)施以后，中央和地方財(cái)政分灶吃飯，地方政府追求經(jīng)濟(jì)利益的動(dòng)機(jī)更加明顯。2007年政府工作報(bào)告中提出要認(rèn)真落實(shí)環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制，實(shí)行嚴(yán)格的問(wèn)責(zé)制，表明了中央政府的決心，但能落實(shí)到什么程度有待觀察。筆者認(rèn)為，只有改革政績(jī)考核辦法和指標(biāo)體系，切斷決策層與污染企業(yè)的“利益”聯(lián)系，把環(huán)保指標(biāo)真正變成“硬約束”，并且逐步擴(kuò)大和加強(qiáng)公民及其代表在領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核、人員任用和升遷中的作用，培植出當(dāng)政者進(jìn)行環(huán)保治理的內(nèi)在動(dòng)力機(jī)制，促使政府官員追求政績(jī)的努力與實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)相一致，這才是解決加速治理黃河水污染、改善水環(huán)境的根本所在。
　　與此同時(shí)，各級(jí)政府及有關(guān)部門(mén)還要從以行政手段管理為主，轉(zhuǎn)變到以法制和經(jīng)濟(jì)手段為主，充分調(diào)動(dòng)各企業(yè)、各行業(yè)、各部門(mén)防污治污的主動(dòng)性和積極性。
　?。ǘ┍M快試行國(guó)民經(jīng)濟(jì)綠色核算體系，提升轉(zhuǎn)變粗放經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的經(jīng)濟(jì)動(dòng)力
　　以GDP為核心的國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系（SNA），忽略了經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的環(huán)境代價(jià)，即忽視了自然資源的稀缺性及其對(duì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的威脅；忽視了資源開(kāi)發(fā)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)造成的環(huán)境退化；忽視了環(huán)境保護(hù)支出的社會(huì)成本。這樣便造成了對(duì)環(huán)境投入成本的低估和對(duì)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的高估，刺激投資不斷擴(kuò)大，使經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)對(duì)環(huán)境系統(tǒng)的壓力持續(xù)加大，誤導(dǎo)決策者片面追求GDP的增長(zhǎng)，最終導(dǎo)致環(huán)境系統(tǒng)的更大破壞，因此它不能作為可持續(xù)發(fā)展的政策分析工具。為了校正上述缺陷，世界銀行在1997年就推出了綠色GDP的國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系，以此來(lái)衡量一國(guó)扣除環(huán)境損失之后的真實(shí)國(guó)民財(cái)富。這種方法有利于約束企業(yè)的廢物排放和對(duì)資源的掠奪式利用。
　　包括蘭州在內(nèi)的黃河流域工業(yè)長(zhǎng)期沿襲著低投入、高消耗、重污染的發(fā)展模式。這種粗放的發(fā)展模式進(jìn)入門(mén)檻比較低，依靠要素的低成本和對(duì)環(huán)境代價(jià)的忽視，很多企業(yè)很快就可以形成某種競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)造短期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。而在地方的經(jīng)濟(jì)起步階段，政府也往往采取要素低價(jià)、低稅政策，造成了企業(yè)的資源依賴(lài)型的發(fā)展環(huán)境，一些企業(yè)將環(huán)境成本至少一部分可以外部化，其利潤(rùn)卻在增長(zhǎng)。在這種情況下，無(wú)論是企業(yè)還是地方都很難主動(dòng)去轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，主動(dòng)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新。
　　進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，國(guó)內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)向社會(huì)傳遞了環(huán)境成本內(nèi)部化壓力的重要信號(hào)，預(yù)示著無(wú)視環(huán)境成本的發(fā)展模式已無(wú)法繼續(xù)。但在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，其傳統(tǒng)的粗放增長(zhǎng)方式仍有其巨大的慣性，無(wú)論是地方政府或企業(yè)都對(duì)傳統(tǒng)增長(zhǎng)方式有很強(qiáng)的依賴(lài)性。因?yàn)檗D(zhuǎn)變?cè)鲩L(zhǎng)方式要支付巨大的短期代價(jià)，甚至在一段時(shí)間會(huì)影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度。這種思維定勢(shì)必然會(huì)遲滯對(duì)綠色核算體系的主動(dòng)探索，也成為調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、實(shí)行清潔生產(chǎn)、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、從“源”頭上削減污染的障礙。
　　目前，國(guó)家有關(guān)部門(mén)正在制訂綠色國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算方案和辦法，一些地區(qū)正在試點(diǎn)。蘭州市也應(yīng)積極進(jìn)行準(zhǔn)備，建議統(tǒng)計(jì)部門(mén)可建立兩本賬：一本是傳統(tǒng)的GDP計(jì)算辦法，一本是綠色因素介入的統(tǒng)計(jì)辦法。目前，在公布傳統(tǒng)GDP的同時(shí)，也向企業(yè)、經(jīng)濟(jì)部門(mén)和市民披露綠色統(tǒng)計(jì)的信息，以引起社會(huì)對(duì)資源環(huán)境的高度重視。今后，當(dāng)國(guó)家正式推行綠色GDP核算方法時(shí)，即可較順利地過(guò)渡到綠色統(tǒng)計(jì)的單一賬戶(hù)。
　　與此同時(shí)，也要積極調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，正確選擇基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)、新興優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)。
　?。ㄈ┘涌煳鬯幚碓O(shè)施建設(shè)，力爭(zhēng)使污水治理產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益
　　根據(jù)蘭州市“到2010年黃河蘭州段減少污水排放量50%，保持污染不超標(biāo)，到2020年減少污水排放量80%，實(shí)現(xiàn)黃河碧水工程”的構(gòu)想，從現(xiàn)在起必須加快全市污水處理設(shè)施的建設(shè)，擴(kuò)大現(xiàn)有污水處理廠的規(guī)模，新增一批大中型污水處理廠，并著手建立垃圾發(fā)電廠。凡廢水不能排入城市污水處理廠的工業(yè)園區(qū)都應(yīng)建立園區(qū)污水處理廠；各級(jí)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)都應(yīng)建立污水處理廠。
　　污水治理的主要問(wèn)題是污水處理廠的建設(shè)投資大，運(yùn)行費(fèi)用高，且處理污水過(guò)程中產(chǎn)生的污泥，不僅含水量高，易腐爛，有強(qiáng)烈臭味，并含有大量病原菌、寄生蟲(chóng)卵以及鉻、汞等重金屬和多氯聯(lián)苯、二惡英等難以降解的有毒有害以及致癌物。如果未經(jīng)處理隨意排放，經(jīng)過(guò)雨水侵蝕和滲漏作用，極易對(duì)地下水、土壤等造成二次污染，直接危害人的身體健康，對(duì)環(huán)境帶來(lái)災(zāi)難性的后果。
　　（四）強(qiáng)化污染源監(jiān)督管理，“環(huán)保執(zhí)法要像鋼鐵一樣硬”
　　嚴(yán)峻的環(huán)保形勢(shì)，監(jiān)督管理是到了動(dòng)真格的時(shí)候了。
　　要規(guī)范環(huán)保執(zhí)法，改變環(huán)保工作軟弱無(wú)力的局面。堅(jiān)決實(shí)行水污染物排放總量控制，凡是水污染物排放不能達(dá)到總量控制要求的企業(yè)，實(shí)行限期治理，治理期間應(yīng)予限產(chǎn)、限排，逾期未完成治理任務(wù)的，責(zé)令其停產(chǎn)整頓。進(jìn)一步加強(qiáng)排污申報(bào)登記制度，對(duì)未申報(bào)登記或拒報(bào)、謊報(bào)排污申報(bào)登記事項(xiàng)的排污單位堅(jiān)決依法處理。推動(dòng)排污口規(guī)范化和在線監(jiān)測(cè)工作，排污單位應(yīng)按照排污口規(guī)范化的要求，設(shè)置排污口和排污口標(biāo)志。要求全市所有污水處理廠在指定位置安裝自動(dòng)監(jiān)控裝置。所有污水處理廠和重點(diǎn)排污企業(yè)均實(shí)行排污許可制度，對(duì)已實(shí)施排污許可證管理的排污單位，禁止無(wú)證排污和超總量排污。對(duì)強(qiáng)行排污的企業(yè)要采取斷貸、斷電、斷運(yùn)、吊照等措施，并追究企業(yè)法人的責(zé)任。嚴(yán)格按照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)征收水污染物排污費(fèi)，不得擅自減免。對(duì)于不執(zhí)行環(huán)評(píng)、違反“三同時(shí)”制度、不能正常運(yùn)轉(zhuǎn)治污設(shè)施的違法行為，要堅(jiān)決查處，不能手軟。對(duì)于上一年沒(méi)有完成總量減排任務(wù)的地方，要實(shí)行“區(qū)域限批”，停止審批新的工業(yè)項(xiàng)目和工業(yè)用地，直到完成任務(wù)為止。
　?。ㄎ澹┩晟婆涮渍?，健全法律法規(guī)
　　應(yīng)擴(kuò)大實(shí)施高污染企業(yè)、行業(yè)的差別電價(jià)政策。進(jìn)一步健全排污收費(fèi)及污水、垃圾處理收費(fèi)制度，合理提高征收標(biāo)準(zhǔn)。建議國(guó)家有關(guān)部門(mén)制訂節(jié)水和環(huán)保產(chǎn)品目錄，出臺(tái)鼓勵(lì)生產(chǎn)和使用列入目錄產(chǎn)品的稅收政策。研究建立對(duì)量大面廣的節(jié)水、降污產(chǎn)品的財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制。研究試行強(qiáng)制采購(gòu)節(jié)水、降污產(chǎn)品的辦法。拓寬融資渠道，促進(jìn)國(guó)內(nèi)外資金、貸款向節(jié)水、減污領(lǐng)域傾斜。
　　目前，超標(biāo)排污、擅自閑置治污設(shè)施、偷排污水等環(huán)境違法現(xiàn)象十分普遍。這類(lèi)違法行為有一個(gè)共同特性，即持續(xù)性。它或者表現(xiàn)為同一環(huán)境違法行為（如擅自閑置治污設(shè)施）被企業(yè)繼續(xù)多日，甚至長(zhǎng)達(dá)數(shù)月乃至數(shù)年；或者表現(xiàn)為企業(yè)連續(xù)多次實(shí)施同一環(huán)境違法行為（如分別多次偷排污水）。對(duì)這類(lèi)具有持續(xù)性的環(huán)境違法行為，常常使執(zhí)法人員面臨兩難：如果只認(rèn)定為一個(gè)違法行為予以處罰，則明顯“便宜”了違法企業(yè)；如果認(rèn)定為多個(gè)違法行為予以處罰，則法規(guī)依據(jù)似有不足。于是對(duì)持續(xù)性的環(huán)境違法行為目前大多作為一個(gè)違法行為予以處罰，這樣便出現(xiàn)了“守法成本高，違法成本低”的悖理，使一些企業(yè)形成“寧可受罰也不愿治污”的行為習(xí)慣，因?yàn)榱P款數(shù)額要比治污的支出低得多。為了增強(qiáng)處罰的威懾力，借鑒國(guó)外通行的立法經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中國(guó)國(guó)情，通過(guò)修改《水污染防治法》和其他有關(guān)法律法規(guī)，對(duì)環(huán)境管理實(shí)踐中大量存在的持續(xù)性環(huán)境違法行為，引入按日計(jì)罰的處罰機(jī)制是必要的。
　　（作者分別系西北民族大學(xué)法學(xué)院副教授，甘肅省人大常委會(huì)民僑辦副主任）