十年博弈燃油稅

　　今年“兩會(huì)”期間，一個(gè)持續(xù)多年的熱點(diǎn)問題一開征燃油稅，再一次“熱”起來。
　　從1998年人大常委會(huì)第五次會(huì)議審議有關(guān)燃油稅的議案開始算起，到2008年已有10個(gè)年頭。此間每一次開征燃油稅的報(bào)道，都會(huì)引發(fā)社會(huì)強(qiáng)烈關(guān)注。在有關(guān)政府部門一次X--次地提出“適時(shí)”或“擇機(jī)”開征的背后，人們已經(jīng)感到“視覺疲勞”。
　　究竟什么原因使得燃油稅遲遲未能開征，其背后隱藏著何種利益博弈?
　　
　　燃油稅勢(shì)在必行?
　　
　　上世紀(jì)90年代后期，我國(guó)開始進(jìn)行稅費(fèi)改革。開征燃油稅的最初目的就是費(fèi)改稅，即將養(yǎng)路費(fèi)等其他費(fèi)用改征為燃油稅，簡(jiǎn)化收費(fèi)環(huán)節(jié)，規(guī)范政府收入。這意味著“多用路，多燒油，多納稅：少用路，少納稅：不用路，不納稅”，既體現(xiàn)了公平原則，又能在一定程度上遏制公路交通上的超限、超載等問題，還有利于治理公路“亂設(shè)站卡、亂罰款、亂收費(fèi)”的“三亂”現(xiàn)象和逃費(fèi)行為。
　　因此，開征燃油稅可謂“一舉多得”。
　　而且，開征燃油稅也符合國(guó)際慣例。隨著我國(guó)政府對(duì)能源安全和環(huán)保問題的認(rèn)識(shí)加深，燃油稅在節(jié)能減排方面的作用更是為其開征增添了重要的砝碼。
　　事實(shí)上，早在1994年，海南省就進(jìn)行了燃油附加費(fèi)的改革嘗試。結(jié)果表明，燃油附加費(fèi)的征收促進(jìn)了道路暢通，提高了車輛的運(yùn)行效率，達(dá)到節(jié)能減排的目的。這無疑為在全國(guó)推廣這項(xiàng)改革措施提供了有益的經(jīng)驗(yàn)。
　　
　　緣何十年博弈?
　　
　　燃油稅是我國(guó)稅制改革中最飽經(jīng)磨難的一個(gè)稅種，經(jīng)歷10年仍無開征的具體時(shí)間表。較已經(jīng)實(shí)施改革的企業(yè)所得稅等其他稅種相比，開征燃油稅有著相當(dāng)充足的理由。
　　但是，為何燃油稅十年“難產(chǎn)”?
　　燃油稅的制度設(shè)計(jì)和征管問題，是開征路途上的首個(gè)障礙。
　　燃油稅是部分還是全部取代路橋收費(fèi)?征稅范圍是只包括汽油和柴油，還是包括其他燃油?公路用油和非公路用油如何區(qū)分，非公路用油應(yīng)不應(yīng)該實(shí)行免稅?采用從量征收還是從價(jià)征收，稅率多高?征收應(yīng)該在生產(chǎn)環(huán)節(jié)還是銷售環(huán)節(jié)?如何避免相關(guān)偷逃稅?如何處理使用燃?xì)?、電力等其他能源的車輛?
　　雖然有許多問題亟待解答，但相關(guān)制度設(shè)計(jì)和征管問題不是影響出臺(tái)的主要因素。燃油稅制度和征管上的難點(diǎn)，實(shí)際上都可以通過合理的設(shè)計(jì)加以解決的。
　　例如。對(duì)于受影響較重的行業(yè)可以進(jìn)行補(bǔ)貼：隨著稅收征管能力的不斷提高，如加油站全面使用稅控機(jī)，在零售環(huán)節(jié)上的征管要求也能滿足。當(dāng)然，某些方面的制度設(shè)計(jì)在初期不可能非常完善，不可避免地存在著一些問題，但這些問題并不能在根本上否決燃油稅的開征。有關(guān)政府官員也多次表示，燃油稅方案已經(jīng)制定完畢。
　　然而，正如人們所預(yù)想的，燃油稅的開征，將對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生一系列影響。
　　燃油稅開征將導(dǎo)致汽油、柴油價(jià)格的上漲，會(huì)對(duì)公共交通、鐵路、航空、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)等行業(yè)，以及公益性免征養(yǎng)路費(fèi)的車輛產(chǎn)生影響，進(jìn)而產(chǎn)生對(duì)這些利益受損群體進(jìn)行返還或補(bǔ)貼的問題。運(yùn)費(fèi)的增加還將導(dǎo)致成本提高并廣泛影響物價(jià)。尤其在國(guó)際油價(jià)不斷走高和國(guó)內(nèi)物價(jià)上漲較快的情況下，個(gè)人消費(fèi)者可能會(huì)較難接受燃油稅。
　　但是，高油價(jià)和消費(fèi)者難以接受，不應(yīng)該成為延期開征燃油稅的理由。
　　就高油價(jià)而言，開征燃油稅并不以油價(jià)高低為前提。如果燃油稅采用從量定額征收，不與油價(jià)掛鉤就可以避免征稅所導(dǎo)致的油價(jià)上漲過快，而且還可以根據(jù)油價(jià)變化適時(shí)調(diào)整稅率。很多專家指出，高油價(jià)下更應(yīng)該出臺(tái)燃油稅政策，因?yàn)槠?、柴油本來是稀缺資源，在價(jià)高時(shí)出臺(tái)燃油稅政策更可以促進(jìn)節(jié)能減排。國(guó)際原油價(jià)格從1999年的10美元上漲到2008年的110美元，如果未來油價(jià)繼續(xù)不斷上漲，是否燃油稅就永遠(yuǎn)找不到出臺(tái)的時(shí)機(jī)了?
　　燃油稅改革背后中央與地方利益的協(xié)調(diào)，各部門錯(cuò)綜復(fù)雜的利益格局調(diào)整，才是導(dǎo)致燃油稅遲遲不能開征的主要原因。
　　對(duì)于中央與地方政府的利益關(guān)系，總的來說是地方政府擔(dān)心中央拿走了原有的地方收入以及這些收入如何分配給地方。我國(guó)現(xiàn)有路橋收費(fèi)中相當(dāng)一部分屬地方政府所有，改征燃油稅后，如果收入全部上交國(guó)家財(cái)政，會(huì)削弱地方政府的資金管理權(quán)限和使用權(quán)限，影響其實(shí)際利益。
　　另外，燃油稅改革還影響到能源、運(yùn)輸、汽車等許多行業(yè)的現(xiàn)有利益格局。實(shí)施燃油稅還需要妥善解決交管部門的利益協(xié)調(diào)問題，除了收費(fèi)的利益和相關(guān)執(zhí)法的權(quán)利受損外，全國(guó)有近30萬的養(yǎng)路費(fèi)征收人員需要重新安置。
　　任何改革本質(zhì)上都是利益關(guān)系的重新調(diào)整，改革過程必然伴隨著部分人的獲利和部分人的利益受損。在部門利益上，燃油稅改革的直接受損對(duì)象是交通部門，因而反對(duì)開征燃油稅，希望維持現(xiàn)有利益格局，也不乏看到交通部門反對(duì)征收燃油稅的種種觀點(diǎn)出現(xiàn)。由于涉及到多方利益的協(xié)調(diào)問題，所以在公路法等一些重要的法律草案討論過程中，改革方案一直難以通過。財(cái)政部和稅務(wù)總局等部門在燃油稅開征時(shí)間上的解釋，也可以說是在單方面處理部門利益關(guān)系上的無奈。
　　總體來看，開征燃油稅所要等待的時(shí)機(jī)就不是所謂的“油價(jià)”，而是各部門利益的均衡。
　　
　　稅制改革攔路虎?
　　
　　近年來我國(guó)稅收收入增長(zhǎng)迅猛，2007年的稅收收入已接近5萬億元。因而，政府通過開征新稅種來增加收入的動(dòng)力不足。由于國(guó)際油價(jià)和國(guó)內(nèi)物價(jià)的不斷上漲，使得那些影響物價(jià)的稅制改革受到的阻力都較大。燃油稅推遲出臺(tái)，資源稅改革受挫都是同樣道理。加上部門利益協(xié)調(diào)等問題懸而未決，在這些壓力下，近期內(nèi)燃油稅的出臺(tái)確非易事。
　　事實(shí)上，燃油稅的改革已經(jīng)不僅僅是一個(gè)稅種的出臺(tái)問題。燃油稅改革實(shí)際上是我國(guó)久未解決的政府收入規(guī)范性問題的一個(gè)縮影。
　　由于相關(guān)利益關(guān)系的調(diào)整困難，在當(dāng)初費(fèi)改稅的設(shè)計(jì)中，目前成功實(shí)施的只有車輛購(gòu)置稅。農(nóng)村稅費(fèi)改革也是在取消農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的前提下實(shí)現(xiàn)的。因此，如果不能消除相關(guān)部門利益、中央與地方的利益障礙，不能調(diào)整中央與地方的分配關(guān)系的話，不僅僅是燃油稅難以出臺(tái)，涉及到費(fèi)改稅的環(huán)境稅等稅制改革也會(huì)遭遇相同命運(yùn)。而各方部門的利益關(guān)系問題，應(yīng)該由國(guó)務(wù)院領(lǐng)頭進(jìn)行協(xié)調(diào)。
　　另外，燃油稅改革也反映了我國(guó)在公共政策決策和稅收立法程序方面存在的問題。
　　在某種程度上，一項(xiàng)改革方案能否得到順暢實(shí)施，既取決于方案本身是否科學(xué)、合理，更取決于制定改革方案的過程本身是否合乎法定的程序，利益各方是否能充分表達(dá)自己的訴求，并最終達(dá)到各方利益的平衡。為了兼顧各方利益，同時(shí)體現(xiàn)立法程序的公正性，政府部門在燃油稅問題上不應(yīng)該簡(jiǎn)單地以“適時(shí)和擇機(jī)”這種方式進(jìn)行解釋，而是應(yīng)加大透明度，采取諸如聽證會(huì)的形式，使更多的社會(huì)公眾能夠參與其中。
　　從政府決策的角度看，出臺(tái)一個(gè)稅種需要考慮的因素是多方面的，包括是否影響財(cái)政收入，稅收征管條件是否具備，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)是否產(chǎn)生積極影響、社會(huì)公眾是否能夠節(jié)后等。
　　但是，政府在加快燃油稅出臺(tái)的過程中，不能賦予燃油稅過多的目標(biāo)，否則的話，燃油稅開征的難度將會(huì)更大。燃油稅僅僅以取代養(yǎng)路費(fèi)為目的，并能夠有效解決養(yǎng)路費(fèi)征收人員安置問題，將更有利于燃油稅的出臺(tái)。
　　政府在稅率設(shè)計(jì)上，應(yīng)該貫徹循序漸進(jìn)、逐步提高的做法。從國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)來看，考慮納稅人的承受能力和減輕推行的阻力，應(yīng)該先實(shí)行較低的稅率，再逐步提高。政府可以通過實(shí)施預(yù)告制度，使企業(yè)預(yù)先了解和掌握燃油稅的改革方向，獲得充足的調(diào)整時(shí)間，從而減緩燃油稅對(duì)企業(yè)的沖擊。同時(shí)也有利于提高社會(huì)公眾對(duì)燃油稅的接受程度。為其開征鋪平道