“政府雇員制”能走多遠(yuǎn)

　　最近，江蘇省揚(yáng)州市“全面”試行“政府雇員制度”的消息打破了平靜，2003年前后曾掀起一陣熱潮的“政府雇員”，再度成為主流媒體和知識(shí)網(wǎng)民熱議的話題。
　　
　　有無“鯰魚效應(yīng)”
　　
　　五年前，地方政府所試行的“政府雇員制”，采取了基本一致的模式?！罢蛦T”被定義為法律、管理、金融、貿(mào)易、外語、信息、高新技術(shù)等方面的“專業(yè)人才”。關(guān)鍵的制度安排包括：(1)不賦予行政權(quán)力；(2)相對(duì)高薪(年薪是公務(wù)員的兩倍至十幾倍不等)；(3)短期聘用(一般1～3年)，簽約管理；(4)不占行政人員編制。
　　五年后，《揚(yáng)州市政府雇員管理試行辦法》，與五年前的制度安排大致相同，但有一個(gè)重要的區(qū)別，即雇員要“占政府部門編制”。
　　一直以來，地方政府雇員制的試行者和支持者，在理論上演繹著四個(gè)“有利于”的邏輯：政府高薪招募雇員，有利于吸引優(yōu)秀人才；有利于解決復(fù)雜的專業(yè)技術(shù)問題；有利于通過“鯰魚效應(yīng)”激發(fā)公務(wù)員隊(duì)伍的活力；有利于改善公務(wù)員隊(duì)伍人才結(jié)構(gòu)。
　　但是，從公共管理學(xué)的角度分析，四個(gè)“有利于”的邏輯，具有明顯的非理性特征。四年前，筆者對(duì)地方政府所提出的“政府雇員制”邏輯的非理性的分析與結(jié)論，已經(jīng)在實(shí)踐中有所應(yīng)驗(yàn)。
　　可以認(rèn)為，試行了雇員制的地方政府，基本上沒有達(dá)到四個(gè)“有利于”的預(yù)期目標(biāo)。如果說取得了績效，可能主要體現(xiàn)在政府的工作總結(jié)中，現(xiàn)實(shí)的、有價(jià)值的存在，還不足以引起關(guān)注，受到關(guān)注的反倒是出現(xiàn)的問題。
　　比如，無錫市轟動(dòng)一時(shí)的50萬年薪政府雇員顏兵，因考核結(jié)果“不合格”已經(jīng)“解約”。深圳市2004年首批上崗的四名政府雇員，在3年的工作合同期滿后，拒絕接受解聘決定，多次調(diào)解無效，陷入僵局。原因是，這幾名雇員找到了法律依據(jù)，他們認(rèn)為，在合同到期之日沒有接到任何終止繼續(xù)聘用的信息，應(yīng)該視為自動(dòng)延長聘用時(shí)間，遲到的“解聘”通知無效。
　　為什么“政府雇員制”取得實(shí)在的預(yù)期績效難度很大?
　　首先，“政府雇員制”的條件對(duì)真正的優(yōu)秀人才沒有吸引力。沒有行政權(quán)力，短期雇傭關(guān)系，只是薪酬較高，這樣的條件，對(duì)于有工作經(jīng)驗(yàn)的、能夠真正在政府部門中發(fā)揮作用的熱門專業(yè)高層次人才而言，并沒有多少吸引力。
　　雇員一定要在一個(gè)部門、在掌握行政權(quán)力的管理者支配下工作。雇員薪酬大大高于部門成員，高于管理者，如果沒有健全的機(jī)制保障，這位雇員很難得到部門成員的協(xié)作與配合，甚至難以得到部門負(fù)責(zé)人真實(shí)的支持。短期雇傭關(guān)系，不可能產(chǎn)生追求長期績效的行為。而政府的工作，往往需要在長期的堅(jiān)持中才能夠?qū)崿F(xiàn)績效目標(biāo)。政府雇員在雇傭過程中工作困難和壓力并存，難以開展工作，而且職業(yè)生涯沒有發(fā)展空間。
　　其次，政府解決“復(fù)雜的專業(yè)技術(shù)問題”的責(zé)任不應(yīng)該落到雇員肩上。在政府里實(shí)際上并沒有多少“專業(yè)技術(shù)”問題，能夠“復(fù)雜”到公務(wù)員解決不了的程度而需要借用雇員的力量。即使有“復(fù)雜”問題，完全可以交給政府研究部門、國家科研機(jī)構(gòu)、公立高等學(xué)校解決，還可以外包給市場中的專業(yè)咨詢公司。如果說一定要在內(nèi)部解決，那也應(yīng)該由公務(wù)員而不是雇員來執(zhí)行。因?yàn)榧热皇恰皩I(yè)技術(shù)”問題，又是“復(fù)雜”的問題，那一定是比較“重要”的問題。政府“重要”的問題，需要可靠性和保密性，應(yīng)該交給有級(jí)別的公務(wù)員處理，而不是交給臨時(shí)雇員。
　　第三，雇員制對(duì)改變公務(wù)員工作的現(xiàn)狀沒有作用。包括筆者在內(nèi)的不少專家已經(jīng)證明，“雇員”進(jìn)入政府部門工作，不可能發(fā)生所謂的“鯰魚效應(yīng)”?！肮蛦T”只是臨時(shí)人員，要在公務(wù)員的管理下工作?！肮蛦T”與政府部門之間的勞動(dòng)關(guān)系以及職業(yè)發(fā)展路線與公務(wù)員完全不同。這意味著這兩種“魚”根本不在一個(gè)“桶里”，“鯰魚”怎么可能追逐“沙丁魚”，而保持“沙丁魚”的活力呢?
　　最后，“政府雇員制”增加行政管理成本。用數(shù)倍于公務(wù)員的工資去雇用一名“雇員”，會(huì)增加財(cái)政成本。同時(shí)，在政府公務(wù)員管理之外，又增加另一種完全不同于公務(wù)員的管理制度，無疑會(huì)增加管理方面的成本。政府人事部門工作繁忙，缺乏對(duì)雇員的管理經(jīng)驗(yàn)，很可能在管理中引起糾紛甚至訴訟。
　　此外，政府雇員進(jìn)入政府部門，確實(shí)是在公務(wù)員隊(duì)伍中增加了新的成分但不可能產(chǎn)生對(duì)公務(wù)員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。這兩類人員在工作上自然有配合，但在管理上“井水不犯河水”，各走各的路。“雇員”是處于公務(wù)員系統(tǒng)外部的臨時(shí)人員，怎么可能對(duì)系統(tǒng)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的改變發(fā)生影響?
　　
　　為何屢試不爽
　　
　　最近，揚(yáng)州市的“政府雇員制”有一項(xiàng)變化，即“雇員”要“占政府部門編制”。可以肯定地說，這是向理性化方向邁出的步伐，能夠在保持部門人員編制不變的情況下，改變工作人員的組成。
　　但是，這項(xiàng)制度安排也產(chǎn)生了新的非理性邏輯。既然有編制，為什么不通過招收公務(wù)員解決問題?
　　像揚(yáng)州這樣的城市，公務(wù)員崗位一定趨之若鶩。公務(wù)員崗位的“鐵飯碗”性質(zhì)和獲取超額利益的可能性與現(xiàn)實(shí)性，以及能夠滿足中國人“學(xué)而優(yōu)則仕”官本位傳統(tǒng)價(jià)值觀的機(jī)會(huì)，當(dāng)公務(wù)員對(duì)高校畢業(yè)生始終具有無限的吸引力。不用高薪，不用增加雇員管理成本，嚴(yán)格把好招聘關(guān)，一定可以招到合適的公務(wù)員——名校碩士以上畢業(yè)生。
　　迄今為止，試行“政府雇員制”的地方政府并沒有取得多少實(shí)際的績效，為什么還有政府不斷嘗試呢?
　　一是地方政府在創(chuàng)新壓力之下急于求成。壓力主要來源于上級(jí)黨委組織部門和政府人事部門。理性與否，收益如何，可以慢慢討論，但工作有“創(chuàng)新”卻至關(guān)重要，可以博得上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的肯定和歡迎。創(chuàng)新是必要的，但在創(chuàng)新中一定要堅(jiān)守創(chuàng)新的理性邏輯——?jiǎng)?chuàng)新的收益應(yīng)該大于創(chuàng)新的成本。
　　二是地方政府對(duì)政府雇員制度缺乏深刻認(rèn)識(shí)。制度是最有價(jià)值的資本。制度的設(shè)計(jì)、推行和完善是一個(gè)長期的歷史過程。制度創(chuàng)新，應(yīng)該像學(xué)術(shù)研究一樣，首先對(duì)現(xiàn)有的成果進(jìn)行研究，在確定掌握現(xiàn)狀的基礎(chǔ)之上，再提出有新意的觀點(diǎn)、采取有創(chuàng)造性的行動(dòng)。地方政府引進(jìn)國外的雇員制，但沒有完全了解這項(xiàng)制度產(chǎn)生的背景和運(yùn)作的邏輯，而是在簡單模仿的基礎(chǔ)上，追隨著國內(nèi)高等學(xué)校和科研單位的邏輯，唱起了高薪引進(jìn)人才的曲調(diào)。
　　三是地方政府對(duì)干部人事管理制度的“創(chuàng)新”缺乏創(chuàng)新勝。干部人事管理制度的“創(chuàng)新”，集中在雇員制上，你雇員制，我也雇員制，沒有從本地區(qū)的實(shí)際需要出發(fā)，建立起適應(yīng)本地區(qū)發(fā)展需要的制度安排。欠發(fā)達(dá)地區(qū)或者高層次人才相對(duì)缺乏的地區(qū)的政府高薪招募雇員，而在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人才濟(jì)濟(jì)的地區(qū)也有政府在搞高薪雇員制。不顧差異，簡單模仿，缺乏創(chuàng)意，損失效率。模仿最簡單，也最保險(xiǎn)，有問題大家一起“挨板子”。創(chuàng)新有風(fēng)險(xiǎn)，獨(dú)樹一幟，格格不入，難免招惹是非，遭遇失敗。創(chuàng)新需要有利于創(chuàng)新的環(huán)境。轉(zhuǎn)變觀念，解放思想，促進(jìn)多樣性，尊重個(gè)性化，優(yōu)化政府干部人事工作創(chuàng)新環(huán)境，還有許多工作要做。
　　
　　是否存在合理性
　　
　　中國少數(shù)地方政府試行“政府雇員制”，反映出邏輯上的非理性，但是，并不能由此否定“政府雇員制”本身的有理性和有效性。事實(shí)上，按照一些發(fā)達(dá)國家長期的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，政府中雇員的存在具有必要性與可行性。不過，對(duì)于政府雇員制度，應(yīng)該有以下理性認(rèn)識(shí)：
　　第一，政府雇員是協(xié)助公務(wù)員工作的臨時(shí)聘用人員。政府雇員是“保姆”或“短工”性質(zhì)的人力資源。根據(jù)政府工作臨時(shí)性或季節(jié)性的需求，及時(shí)聘用一定數(shù)量的人員，在公務(wù)員領(lǐng)導(dǎo)下完成一定的工作任務(wù)。隨著任務(wù)的結(jié)束，按照事先的約定，雇員與政府部門的勞動(dòng)關(guān)系即行終止。
　　第二，政府雇員在工作中享有平等的個(gè)人權(quán)利和勞動(dòng)權(quán)利。雇員應(yīng)該履行與政府部門事先約定的義務(wù)，同時(shí)，雇員所有法定的權(quán)利，必須得到尊重和保障。
　　第三，政府雇員的薪酬應(yīng)該由市場決定。政府根據(jù)需要決定是否招聘雇員和招聘什么樣的雇員，而給予雇員的報(bào)酬，要根據(jù)招聘到所需人員的難易程度決定，即由雇員勞務(wù)市場的供求關(guān)系和價(jià)格決定。當(dāng)然，如果雇員工資固定，那只能是“愿者上鉤”；雇員崗位是應(yīng)聘者的需要，但應(yīng)聘者卻不一定能夠成為政府部門的所愛。
　　基于這樣的認(rèn)識(shí)，地方政府需要改進(jìn)試行的雇員制度。
　　 一是要明確雇員編制。根據(jù)實(shí)際的工作情況，從公務(wù)員崗位中特別規(guī)劃出10％～20％的雇員崗位。對(duì)雇員的需求要有事前的評(píng)估和計(jì)劃，而不是心血來潮，臨時(shí)決定。
　　二是要把雇員崗位定位為“保姆”性質(zhì)。雇員在政府的工作中應(yīng)該發(fā)揮輔助作用。部門的工作績效和長期發(fā)展，應(yīng)該依賴于“兒子+媳婦”，指望“女兒+女婿”，即要依賴于公務(wù)員，而不能把希望寄托在雇員“保姆”身上。
　　三是要建立健全政府雇員管理制度。要對(duì)雇員的激勵(lì)與制約機(jī)制、職業(yè)生涯發(fā)展做出安排，注意避免雇員易出現(xiàn)的短期行為。
　　四是要嚴(yán)密防止少數(shù)公務(wù)員利用招募雇員機(jī)會(huì)營私舞弊。
　　五是要高度注意少數(shù)人利用雇員身份介入政府工作，獲取違規(guī)或非法收益。
　　中央政府也應(yīng)加快公務(wù)員管理制度的創(chuàng)新步伐。國家公務(wù)員專門管理機(jī)構(gòu)——國家公務(wù)員局——的設(shè)立，必將有利于促進(jìn)公務(wù)員管理制度的科學(xué)化、制度化和規(guī)范化，同時(shí)，對(duì)于包括雇員在內(nèi)的非公務(wù)員人員的管理，也必將取得長足的進(jìn)