黨代表任期制：從頭銜到實(shí)權(quán)？

　　從2007年10月15日，黨的十七大明確提出要施行黨代表任期制，到2008年7月《中國(guó)共產(chǎn)黨全國(guó)代表大會(huì)和地方各級(jí)代表大會(huì)代表任期制暫行條例》(以下簡(jiǎn)稱《暫行條例》)發(fā)布，在短短九個(gè)月內(nèi)，黨代表任期制“高效”地完成了從決策到公布的全過(guò)程。
　　黨代表任期制是落實(shí)尊重和保障黨員主體地位的重要舉措。它不僅拓展了黨代表會(huì)議以外的履職空間，而且讓黨內(nèi)民主在黨代表大會(huì)制度的框架內(nèi)有了具體的實(shí)現(xiàn)形式。
　　但不可否認(rèn)的是，對(duì)于在全國(guó)范圍內(nèi)正式實(shí)施不到兩個(gè)月的黨代表任期制《暫行條例》，我們的認(rèn)識(shí)還難免比較有限。為此，本刊記者就黨代表任期制的相關(guān)問(wèn)題專訪了中央黨校黨建教研部主任王長(zhǎng)江教授。
　　2008年7月，中共中央印發(fā)了《中國(guó)共產(chǎn)黨全國(guó)代表大會(huì)和地方各級(jí)代表大會(huì)代表任期制暫行條例》。請(qǐng)問(wèn)，這對(duì)于我黨新時(shí)期的黨建工作有何意義?
　　黨代會(huì)常任制在上世紀(jì)50年代已經(jīng)提出了，但實(shí)際上沒實(shí)行。后來(lái)一直有呼聲，改革開放后在一步步地探索。十七大報(bào)告明確提出黨代會(huì)常任制和黨代表任期制，這兩個(gè)實(shí)際上都是圍繞發(fā)揮黨代表作用問(wèn)題展開的，就是要使黨代會(huì)成為經(jīng)常有活動(dòng)的黨內(nèi)決策機(jī)構(gòu)。但現(xiàn)在黨代會(huì)往往沒有那么多活動(dòng)，實(shí)際上的職責(zé)都交給了全委會(huì)和常委會(huì)，甚至?xí)涋k公會(huì)，很少發(fā)揮代表們的作用，現(xiàn)在看來(lái)必須要發(fā)揮代表的作用，這是發(fā)展黨內(nèi)民主的基本要求?？梢哉f(shuō)，我們現(xiàn)在所做的一切都是朝著這個(gè)方向努力的。
　　在此之前，關(guān)于黨代表任期制沒有規(guī)定，開會(huì)就那么幾天，然后就沒什么事了。但要徹底改變這種局面，我覺得有一個(gè)總體評(píng)價(jià)問(wèn)題。這次條例的出臺(tái)，是這個(gè)過(guò)程當(dāng)中很重要的一個(gè)步驟，它為代表經(jīng)常性的活動(dòng)提供了一個(gè)很好的平臺(tái)。它是推進(jìn)黨內(nèi)民主建設(shè)的一個(gè)非常重要的舉措，一個(gè)非常明顯的進(jìn)展。黨代會(huì)常任制是我們推進(jìn)民主的一個(gè)非常重要的方面。怎么推進(jìn)黨代會(huì)常任制?自然應(yīng)該落實(shí)到可操作的層面。這次專門為代表任期制制定一個(gè)條例，為黨代會(huì)發(fā)揮作用提供了廣闊的平臺(tái)、拓展了很多空間，我覺得，從這一點(diǎn)來(lái)說(shuō)非常有意義，值得充分肯定。當(dāng)然，要進(jìn)一步推進(jìn)還要進(jìn)一步探索，不能停留于此。
　　條例目前未對(duì)該機(jī)構(gòu)的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)和是否具有編制作出進(jìn)一步規(guī)定。請(qǐng)問(wèn)您，《暫行條例》未對(duì)此問(wèn)題進(jìn)一步規(guī)定的原因是什么?后續(xù)的政策解釋是否會(huì)很快出臺(tái)?
　　這里牽涉到的是一個(gè)很重要的問(wèn)題。依我看，之所以沒有定位，是因?yàn)樗茈y定位。黨代表要活動(dòng)，就需要有人來(lái)組織。誰(shuí)來(lái)組織?黨代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)就是根據(jù)這一要求建立的，為代表開展活動(dòng)提供服務(wù)。從這個(gè)角度看，代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)地位明確。但是，從另外一個(gè)方面看，它又不明確了：組織代表開展活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)是代表大會(huì)的職責(zé)，現(xiàn)在成了黨委——也就是被選出的機(jī)構(gòu)——的職責(zé)。由黨委的一個(gè)部門組織代表開展活動(dòng)，很多活動(dòng)還需要通過(guò)黨委同意才可以開展，邏輯就存在問(wèn)題：黨委本身是代表選舉產(chǎn)生的，現(xiàn)在回過(guò)頭來(lái)成了代表的領(lǐng)導(dǎo)者。形象地說(shuō)，這就把“輩分”顛倒了。
　　所以，按照我的理解，黨代會(huì)今后應(yīng)該有自己的常設(shè)機(jī)構(gòu)，有自己的各種委員會(huì)，比如提案委員會(huì)、干部政策委員會(huì)，乃至于常設(shè)的辦公機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)。像這樣的機(jī)構(gòu)，個(gè)別代表要活動(dòng)就向它申請(qǐng)，由它們來(lái)安排。它們和黨委會(huì)實(shí)際上是平級(jí)的。所謂黨代會(huì)常任制，最重要的要有常任機(jī)構(gòu)，有常任機(jī)構(gòu)才有常任制。一年開一次會(huì)也不算常任制。一年開一次會(huì)，即便開一個(gè)月、兩個(gè)月，還有十個(gè)月、十一個(gè)月不活動(dòng)，怎么叫“常任”?常任就是要有經(jīng)常性的活動(dòng)。現(xiàn)在還做不到這些。
　　《暫行條例》確定了黨代表8項(xiàng)權(quán)利與職責(zé)，比如提案權(quán)、調(diào)研權(quán)等，但并沒有罷免權(quán)的規(guī)定，為什么?
　　我個(gè)人理解，這個(gè)條例是把考慮比較成熟的或者已經(jīng)經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的試點(diǎn)覺得可行的，拿出來(lái)明確加以規(guī)定，并不等于這些規(guī)定就是黨代表的全部權(quán)利，還有很多需要進(jìn)一步探索。
　　你提到的罷免權(quán)是一個(gè)很重要的內(nèi)容。還有質(zhì)詢權(quán)：黨組織的相關(guān)負(fù)責(zé)人作為選出的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，權(quán)力行使得如何，代表們有權(quán)了解情況，有權(quán)要求被授權(quán)者作出答復(fù)，這也是一個(gè)很重要的權(quán)利，條例也沒有明確，也在探索過(guò)程中。
　　還有更關(guān)鍵的一條：既然代表是黨員選出來(lái)的，他們的首要職責(zé)就是有決定執(zhí)行機(jī)構(gòu)組成的權(quán)利。比如黨的委員會(huì)應(yīng)該選舉產(chǎn)生，黨章雖然對(duì)此早有規(guī)定，這次條例也提了選舉權(quán)的問(wèn)題，但是沒有具體操作的規(guī)定，而通常的做法是，黨的書記既可以由黨員大會(huì)選出，又可由上級(jí)任命。這兩者之間怎么協(xié)調(diào)?這些問(wèn)題需要一步一步解決，逐步向前推進(jìn)。
　　在《暫行條例》中，黨代表很多方面的權(quán)利都是首次要求落實(shí)的，這在客觀上對(duì)黨代表的綜合素質(zhì)提出了更高的要求，您認(rèn)為，黨代表需要從哪幾個(gè)方面入手來(lái)提升自己履行權(quán)利的水平?
　　這個(gè)問(wèn)題的關(guān)鍵在于黨代表理順自己與普通黨員之間是什么關(guān)系。如果黨代表是由上級(jí)指定的話，履行代表權(quán)利的動(dòng)力就不會(huì)很高。因此，黨代表如何產(chǎn)生是一個(gè)關(guān)鍵性的問(wèn)題，要在黨代表與普通黨員之間建立一種選擇與被選擇的關(guān)系。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，黨代表的基本素質(zhì)都是具備的，關(guān)鍵就是看代表如何主動(dòng)地去履行自己的權(quán)利。
　　據(jù)了解，黨代表任期制是經(jīng)過(guò)20年的地方長(zhǎng)期試點(diǎn)而后在全國(guó)層面破題的。請(qǐng)問(wèn)，關(guān)于推出黨代會(huì)常任制方面目前有具體的時(shí)間表嗎?
　　沒有。從試點(diǎn)開始到現(xiàn)在20年了，也沒有定論，為什么?問(wèn)題在于有很多和既成的體制相矛盾的地方需要協(xié)調(diào)、調(diào)整，如果不調(diào)整，很多權(quán)利是沒法實(shí)現(xiàn)的。這需要一個(gè)長(zhǎng)過(guò)程。像我剛才說(shuō)的，黨的干部明明應(yīng)該由選舉產(chǎn)生，卻同時(shí)又可以任命，落實(shí)的結(jié)果就是任命制。按照我的看法，這等于代表的權(quán)利被切掉了一半，因?yàn)槊裰鳈?quán)利中，最重要的是授權(quán)。授權(quán)這塊都沒有落實(shí)，其他的便無(wú)從談起。
　　再比如，黨的干部要交流、調(diào)動(dòng)，這是我們既成的制度，但是，它和代表的選舉權(quán)也有矛盾。如果黨的干部可以隨意調(diào)動(dòng)，五年任期，干到三年的時(shí)候調(diào)走了，后兩年怎么辦?如果干三年可以調(diào)走，干三天能不能調(diào)走?如果干三天能調(diào)走，代表們的選舉又有什么意義?
　　根據(jù)《暫行條例》，黨代表根據(jù)同級(jí)黨委的安排，可以對(duì)同級(jí)黨委常委會(huì)的工作進(jìn)行評(píng)議。這對(duì)于接受評(píng)議的黨的領(lǐng)導(dǎo)干部提出了怎樣的要求?
　　過(guò)去主要是對(duì)上負(fù)責(zé)的方式，現(xiàn)在加入了黨代表的因素，這能促使黨的領(lǐng)導(dǎo)干部把對(duì)上負(fù)責(zé)與對(duì)下負(fù)責(zé)結(jié)合起來(lái)。領(lǐng)導(dǎo)干部要確立對(duì)下負(fù)責(zé)觀念，就必須在政績(jī)觀、自身工作的評(píng)價(jià)等方面有一個(gè)變化。從具體的層面來(lái)說(shuō)，領(lǐng)導(dǎo)干部需要關(guān)注普通黨員的意見和愿望，老百姓有什么要求和想法。
　　請(qǐng)問(wèn)，將來(lái)會(huì)不會(huì)在人大體制之外，構(gòu)筑類似人大代表體制的黨代表體系?
　　這是很值得探討的一個(gè)問(wèn)題，而且是進(jìn)一步推進(jìn)黨代會(huì)常任制的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。如果這個(gè)問(wèn)題沒理順，就很難推進(jìn)。為什么?因?yàn)槲覀儗?shí)行的是一黨領(lǐng)導(dǎo)多黨合作的政黨體制。共產(chǎn)黨是唯一的執(zhí)政黨，執(zhí)政黨確定了的東西，肯定能在全國(guó)得到響應(yīng)。這就有一個(gè)問(wèn)題：如果我們實(shí)行黨代會(huì)常任制，黨代會(huì)做出的決策反映的是全黨的意愿，就會(huì)得到全黨的擁護(hù)。而在人民代表中，黨員和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部通常占有60％、70％的比例。這就意味著，黨代會(huì)通過(guò)的東西，在人民代表大會(huì)上肯定能通過(guò)。這樣一來(lái)，反倒出現(xiàn)了黨內(nèi)民主代替人民民主的可能。這顯然不是我們的初衷。必須找到解決這個(gè)問(wèn)題的路徑。不能讓老百姓覺得，實(shí)行黨代會(huì)常任制僅僅是又多了一個(gè)龐大的、職能重復(fù)的機(jī)構(gòu)。這就等于陡然增加了我們的執(zhí)政成