村民自治３０年：一場“靜悄悄的革命”

　　到2020年，農(nóng)村改革發(fā)展基本目標(biāo)任務(wù)之一是：農(nóng)村基層組織建設(shè)進一步加強，村民自治制度更加完善，農(nóng)民民主權(quán)利得到切實保障。
　　——中國共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會第三次全體會議公報
　　
　　村民自治是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，農(nóng)村人民群眾直接行使民主權(quán)利，依法自主管理本社區(qū)公共事務(wù)，實行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的一項基本的社會政治制度和社會主義民主形式。
　　改革開放以來，經(jīng)過30年的探索和實踐，我國農(nóng)村村民自治制度體系已基本確立，組織載體日益健全，內(nèi)容不斷豐富，形式更加多樣，形成了以民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督為主要內(nèi)容的完整體系。
　　
　　“形成－確立－深化”
　　
　　以一些重大歷史事件為標(biāo)志，村民自治主要經(jīng)歷了三個發(fā)展階段。
　　第一階段是從1980年到1987年村民自治的興起與村民自治制度的初步形成。1980年2月，廣西宜山地區(qū)出現(xiàn)第一個由農(nóng)民自發(fā)選舉產(chǎn)生的村委會，組織農(nóng)民自我管理、自我教育和自我服務(wù)。這一創(chuàng)舉迅速得到黨和國家的重視和支持。1982年憲法確立了村民委員會作為基層群眾性自治組織的憲法地位。1983年，中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于實行政社分開、建立鄉(xiāng)政府的通知》，明確要求在農(nóng)村建立由村民選舉產(chǎn)生的村委會，并對村民委員會的設(shè)立、職能、產(chǎn)生方式進行了初步規(guī)定。此后，全國普遍開始了撤銷生產(chǎn)大隊，設(shè)立村民委員會的工作。
　　到1987年《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》頒布為止，村民自治的初創(chuàng)時期主要解決了以村委會組織為載體的組織建設(shè)問題，明確了村委會的群眾自治組織性質(zhì)，并初步探索了如何用民主自治辦法選擇村委會干部、管理村級公共事務(wù)的形式。
　　第二階段是從1988年到1998年村委會組織法試行與村民自治制度的基本確立。這個時期，對村民自治的認(rèn)識和實踐，從思想分歧較多到逐步統(tǒng)一，從示范探索到基本普及。村委會組織法試行頒布后，村民自治由農(nóng)民群眾的自發(fā)活動和局部探索，步入了法制化建設(shè)階段。
　　1992年，在總結(jié)各地經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，將村民自治概括為“四個民主”，即民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。1997年，“四個民主”寫入中國共產(chǎn)黨的十五大報告。1998年正式通過和實施的《中華人民共和國村民委員會組織法》對“四個民主”做了具體規(guī)定?！八膫€民主”的提出及其豐富完善，對于指導(dǎo)村民自治的法律制度建設(shè)和實踐活動，發(fā)揮了重要作用。1998年，黨的十五屆三中全會對村民自治給予高度評價，指出“擴大農(nóng)村基層民主，實行村民自治，是黨領(lǐng)導(dǎo)億萬農(nóng)民建設(shè)有中國特色社會主義民主政治的偉大創(chuàng)造”。
　　第三階段是從1998年村委會組織法正式施行到目前村民自治的全面深化。在這個階段，村民自治從基本普及到全面展開，從綜合推進“四個民主”到開展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，制度體系逐步完善，自治組織逐步健全，民主形式更加多樣，民主自治理念更加深化，技術(shù)程序愈益完備，在改善農(nóng)村社會治理，促進民主政治發(fā)展方面都發(fā)揮了重要作用。2007年黨的十七大報告史無前例地把“基層群眾自治制度”確立為我國社會主義民主政治的四項制度之一和中國特色社會主義政治發(fā)展道路的重要內(nèi)容，村民自治的地位得到重大提升。
　　
　　制度創(chuàng)新源于基層實踐
　　
　　在村民自治的深化發(fā)展過程中，實踐中的探索創(chuàng)新不斷涌現(xiàn)。
　　
　　發(fā)源于山西省河曲縣的“兩票制”創(chuàng)新
　　山西省河曲縣原本是個有名的貧困縣，1989年初，山西省為了貫徹落實《村民委員會組織法(試行)》進行試點工作，最終將河曲縣南塢鄉(xiāng)南塢村作為試點。
　　南塢村長期以來缺乏有效管理，村級組織渙散，群眾戲稱其為“維持會”。在指導(dǎo)村委會換屆選舉中，原本打算先由領(lǐng)導(dǎo)確定候選人名單，再由村民在選票上畫圈的辦法，遭到了村民的強烈反對。村民要求實行“開票大選”，即候選人不由鄉(xiāng)黨委、政府提名、指派，而是由村民不受限制地提名。也有村民提出實行“白票大選”，即發(fā)給每個村民一張白紙，他可以隨意選定自己滿意的候選人，另外，村民提出要實行差額選舉，即候選人要多于應(yīng)選人名額。經(jīng)過“白票大選”，選出11名候選人，接著，再經(jīng)過正式投票、差額選舉等一系列選舉程序，選舉產(chǎn)生了由5人組成的南塢村新一屆村委會。這就是兩票制的萌芽或叫雛形，被概括為“大差額”、“空白票大選”的模式。
　　1991年4月，河曲縣城關(guān)鎮(zhèn)岱岳殿村民集體上訪，要求調(diào)整村干部。其原因是村務(wù)不公開，管理混亂，干群關(guān)系緊張，領(lǐng)導(dǎo)班子渙散。為了控制局面，鎮(zhèn)政府派工作組進駐岱岳殿村解決問題，工作組經(jīng)過研究，決定采取“兩票制”改組黨支部，即先由村民投一次“推薦票”，推選黨支部候選人；再由村黨員投“正式票”，選出支部書記和成員。這個方法得到了村民和黨員的—致?lián)碜o。就這樣，通過兩票制選出了黨支部和村委會，新的村領(lǐng)導(dǎo)班子上任后，當(dāng)年造田和建立果園各100畝，受到村民的普遍好評。
　　兩票制創(chuàng)新很快被用于解決村兩委矛盾問題，并成為進一步推動村級黨組織建設(shè)的一種有效的制度形式。它解決了村委會“海選”之后村黨支部書記如何接受村民選舉考驗的問題，是人民民主和黨內(nèi)民主聯(lián)結(jié)的有效選擇。
　　
　　發(fā)源于寧夏中寧縣的村級財務(wù)管理“五牙子章”制度創(chuàng)新
　　為強化村級財務(wù)管理，寧夏回族自治區(qū)中寧縣由縣民政局牽頭，在該縣各村推行了村級財務(wù)管理“五牙子章”制度。村務(wù)公開的核心是村級財務(wù)公開。
　　針對群眾普遍關(guān)注的熱點問題和敏感數(shù)據(jù)，在加強村級財務(wù)管理的過程中，該縣普遍推廣了“五個規(guī)HImX6mjhcQm7HEcaNJfkUA==范”：一是規(guī)范公開內(nèi)容。圍繞群眾關(guān)心的熱點難點問題，全縣統(tǒng)一規(guī)范，把以財務(wù)為重點的十個方面作為主要內(nèi)容，每一季度向群眾公開一次。二是規(guī)范理財程序。變事后理財為事前理財，凡大項財務(wù)支出，由理財小組先討論后執(zhí)行。采取審核印章監(jiān)批制：由村民代表會議選出五名村級理財小組成員，將刻制的村民理財小組審核印章分成五份，理財小組成員每人掌管一份，村民稱之為“五牙子章”。村級所有開支發(fā)票都必須經(jīng)村民理財小組成員逐一審核，加蓋審核印章后，方由村委會主任簽字審批入賬。三是規(guī)范公開領(lǐng)域。堅持鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、組(隊)的政務(wù)、村務(wù)、組務(wù)—起抓、整體促，公開的內(nèi)容相互銜接，使群眾看得清，認(rèn)得明。四是規(guī)范公開形式。各村、組按照要求，在村部及群眾居住集中、醒目的地方設(shè)置了固定、永久性的公開欄和“明白墻”，建立公開陣地。五是規(guī)范公開時間。根據(jù)不同內(nèi)容，采取隨時公開、定期公開和年終公開相結(jié)合的方式，財務(wù)公開每季度公開一次，其他村務(wù)每半年公開一次。
　　村民自治的發(fā)展是一個持續(xù)不斷的民主制度創(chuàng)新的過程。大部分制度創(chuàng)新來自基層干部和群眾的創(chuàng)造。正是他們身處推進村民自治的第一線，往往在現(xiàn)實中充分感受到原有制度的欠缺和問題，從而聚合群眾智慧開展制度創(chuàng)新，最終使得村民自治得以向全方位縱深發(fā)展。
　　
　　一場“靜悄悄的革命”
　　
　　由于農(nóng)村范圍廣大、情況復(fù)雜，這項制度在各地的落實情況和效果各不相同，發(fā)展的差異性和不平衡也較為突出。但總體上講，村民自治的推行使農(nóng)民獲得了看得見、摸得著的利益，改善了農(nóng)村治理狀況，推動了社會主義民主政治建設(shè)和人權(quán)建設(shè)。
　　其一，改善了農(nóng)村的治理狀況，加強了農(nóng)村基層組織建設(shè)，促進了農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定發(fā)展。其二，提高了農(nóng)民的公民意識，鍛煉了社會主義民主主體的能力，對更大范圍、更高層次的民主政治建設(shè)產(chǎn)生了積極而現(xiàn)實的影響。其三，推進了我國人權(quán)建設(shè)，對于樹立我國在國際社會中的良好形象，產(chǎn)生了有利的影響。
　　總體上來說，經(jīng)過30年的艱苦努力，村民自治制度正在內(nèi)化為億萬農(nóng)民群眾不可剝奪和不可轉(zhuǎn)讓的民主權(quán)利，我國農(nóng)村社會和農(nóng)民經(jīng)由村民自治的政治實踐和訓(xùn)練，實現(xiàn)了農(nóng)村社會的組織重建；村民自治也在政治上初步解決了現(xiàn)代化進程中如何將鄉(xiāng)村改造和社區(qū)重建有機結(jié)合起來的世界性難題。
　　村民自治不僅有利于農(nóng)村社會的發(fā)展和穩(wěn)定，而且可以切實保障農(nóng)民的民主權(quán)益，并對現(xiàn)代化的社會主義民主政治建設(shè)產(chǎn)生良好的基礎(chǔ)性作用和示范作用。
　　歷經(jīng)30年，村民自治顯示出強大的內(nèi)在生命力。各方對村民自治的認(rèn)識逐步深化，村民自治在中國特色社會主義事業(yè)中的地位不斷提高，初步形成了層次多樣、形式多樣、內(nèi)容廣泛、規(guī)范性與多樣性相結(jié)合的村民自治制度體系，初步構(gòu)建了以農(nóng)民為主體，把黨的領(lǐng)導(dǎo)、依法辦事、人民當(dāng)家作主相統(tǒng)一的新型農(nóng)村基層治理機