被誤讀的土地流轉(zhuǎn)

　　“長久”到底有多久
　　
　　中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文指出，當(dāng)前最重要的事情，乃是落實(shí)黨對(duì)土地承辦關(guān)系保持穩(wěn)定并“長久不變”的承諾。這是我國土地制度上的重大突破，本應(yīng)是此次全會(huì)討論的農(nóng)村土地問題中最值得關(guān)注的一點(diǎn)，然而某些專家、媒體熱炒所謂“土地流轉(zhuǎn)”的概念，使得“長久”一詞未得到應(yīng)有的重視。
　　這或許與尚未提出具體的延長承包期有關(guān)。1984年，中共中央1號(hào)文件明確提出延長土地承包期的政策，規(guī)定“土地承包期一般應(yīng)在15年以上”。1993年，中共中央11號(hào)文件決定在原有耕地承包期15年到期之后，將承包期再延長30年不變。今年9月30日，胡錦濤考察安徽小崗村時(shí)表示“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”，而過去的提法是“賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)”，從“長期”到“長久”，一字之差，怎么理解?進(jìn)一步說，“長久”到底是多久?中國農(nóng)民是現(xiàn)實(shí)的。
　　有媒體解讀說，保障農(nóng)民享有長期穩(wěn)定的土地承包權(quán)，意味著關(guān)于農(nóng)地承包期的討論正式結(jié)束，農(nóng)地承包權(quán)更接近于“永佃權(quán)”。“永佃權(quán)”在宋代就已出現(xiàn)，佃農(nóng)在按租佃契約交納地租的條件下，可以無限期耕種所租土地，并世代相承。 對(duì)于“長久不變”，陳錫文這樣理解：首先從哲學(xué)上講，“長久”作為一種制度或政策是不存在的，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)、社會(huì)在發(fā)展變化，“長久”相對(duì)來說就過于絕對(duì)，但此次“長久”是針對(duì)現(xiàn)行的“30年”來講的。也就是說，“長久”就是要超越30年，甚至長于50年、70年，具體的年限還要通過立法機(jī)關(guān)來表述，但他認(rèn)為，“長久”已是一種最終極的表達(dá)。
　　這無疑給中國8億農(nóng)民吃了一顆長效定心丸。土地是農(nóng)民之本，土地與農(nóng)民的關(guān)系也是農(nóng)村最基本的制度關(guān)系。把這個(gè)關(guān)系穩(wěn)定了，農(nóng)民才能更踏實(shí)、更有信心地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營。與媒體、專家不同，廣大農(nóng)民等的就是“長久”這個(gè)承諾。
　　
　　誰在侵蝕農(nóng)民的利益
　　
　　保護(hù)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，首先要有時(shí)間長度上的保證，現(xiàn)在這個(gè)保證有了，剩下的就是落實(shí)的問題了。事實(shí)上，農(nóng)村土地內(nèi)部調(diào)整和城市工業(yè)用地的擴(kuò)張一直嚴(yán)重威脅著農(nóng)民土地承包關(guān)系的穩(wěn)定。
　　雖然中央在1995年就確立了“增人不增地，減人不減地”的方針，但在農(nóng)村，“均田沖動(dòng)”引起的土地調(diào)整非常普遍，記者了解到，在河南等地農(nóng)村，土地四五年就變動(dòng)一次，一些干部趁機(jī)牟利的現(xiàn)象屢見不鮮。在我國，農(nóng)村土地歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員所有，而“集體”這個(gè)模糊的概念在實(shí)際中往往缺位。
　　另一方面，土地財(cái)政也是很多地方政府創(chuàng)收的重要來源。1986年《土地管理法》賦予了土地合法的資產(chǎn)特征，土地價(jià)值開始被發(fā)現(xiàn)并利用，土地價(jià)值在“農(nóng)民——集體—一政府——市場”的鏈條中逐級(jí)提高，但市場對(duì)土地的高額定價(jià)并沒有順著鏈條回饋農(nóng)民，絕大部分土地價(jià)值被政府與市場主體占有農(nóng)民所得到的經(jīng)濟(jì)收益微乎其微。
　　農(nóng)地非農(nóng)化是目前政府與市場主體對(duì)農(nóng)村土地價(jià)值進(jìn)行占有的主要手段地是農(nóng)民權(quán)益受損的主要原因。由于我國城市土地所有權(quán)歸國家所有，所以農(nóng)地非農(nóng)化就是集體地權(quán)轉(zhuǎn)為國有產(chǎn)權(quán)并最終進(jìn)入市場產(chǎn)生土地收益的過程，在此過程中，政府與市場主體通過征收土地以及價(jià)格協(xié)商等方式占有大量土地收益，農(nóng)民的利益被大量侵蝕。從1952年到2002年50年間，農(nóng)民向社會(huì)無償貢獻(xiàn)的土地收益高達(dá)51535億元。
　　中國農(nóng)業(yè)大學(xué)李小云教授告訴記者，現(xiàn)行土地征用制度征地范圍過寬，土地征用權(quán)用于公共利益的原始概念已經(jīng)擴(kuò)大到所有的經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域，同時(shí)公平的土地市場價(jià)值還沒有在各主體間形成，征地補(bǔ)償制度也僅僅是脫離土地市場的單一行政行為，實(shí)際補(bǔ)償費(fèi)用嚴(yán)重偏低。以2002年為例，一些西部地區(qū)的土地補(bǔ)償和安置補(bǔ)助費(fèi)最高標(biāo)準(zhǔn)為1.8萬元／人(不含青苗和地上附著物補(bǔ)償)，以目前農(nóng)村居民人均生活消費(fèi)支出計(jì)算，只能維持7年左右的生活。
　　1998至2002年的“房地產(chǎn)熱”就是這一過程中重要的幕后推手。據(jù)國土資源部數(shù)據(jù)顯示，截至2002年，全國通過招標(biāo)、拍賣和掛牌等方式出讓土地的面積占有償用地面積的比例僅為2％到5％，這意味著95％以上有償使用的土地是通過協(xié)議方式出讓給各開發(fā)商的，這種出讓方式與正常招標(biāo)、拍賣存在巨大的利益差價(jià)。
　　目前，全國失地農(nóng)民總數(shù)在4000萬左右，每年新增200多萬人。為此，十七屆三中全會(huì)提出要改革征地制度，對(duì)于“城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍外的非公益性建設(shè)項(xiàng)目，農(nóng)民可以多種形式參與開發(fā)經(jīng)營”，“經(jīng)營性”的農(nóng)村集體建設(shè)用地可進(jìn)入“城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”，并與國有土地享有同等權(quán)益。中國土地學(xué)會(huì)秘書長黃曉虎認(rèn)為，政府逐步退出非公益項(xiàng)目的征地，商業(yè)項(xiàng)目的征地工作將由企業(yè)、政府與土地上的農(nóng)村居民協(xié)商完成，這就意味著，農(nóng)民將分享農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)后的增值收益，參與工業(yè)化和城市化進(jìn)程。
　　
　　“流轉(zhuǎn)”并非新鮮事物
　　
　　《三聯(lián)生活周刊》主筆謝九撰文稱，任何資產(chǎn)的價(jià)格總是與其流動(dòng)性成正比，農(nóng)村土地的價(jià)值亦如此。十七屆三中全會(huì)前后，“土地流轉(zhuǎn)”一直是輿論關(guān)鍵詞，還出現(xiàn)了“土地私有化”的聲音。為此，在十七屆三中全會(huì)閉幕后的第十天，國務(wù)院新聞辦特地舉辦了一次新聞背景吹風(fēng)會(huì)，邀請(qǐng)陳錫文對(duì)此次推進(jìn)農(nóng)村改革的有關(guān)政策進(jìn)行解讀。
　　其實(shí)，允許農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)在1984年中共中央1號(hào)文件中就已經(jīng)明確，2002年通過的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》中，對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的四種形式做了明確的規(guī)定，也就是轉(zhuǎn)包、出租、置換和轉(zhuǎn)讓，其前提是在平等的基礎(chǔ)上通過協(xié)商，依法、自愿、有償?shù)剡M(jìn)行。
　　陳錫文強(qiáng)調(diào)，不應(yīng)超越經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的規(guī)律和社會(huì)現(xiàn)實(shí)去推動(dòng)土地的集中。以目前中國的實(shí)際情況，大多數(shù)農(nóng)民家庭只有半公頃左右的土地，所以流轉(zhuǎn)的規(guī)模還不大，據(jù)農(nóng)業(yè)部門統(tǒng)計(jì)，全國大概有5％的土地承包經(jīng)營權(quán)在流轉(zhuǎn)。國務(wù)院研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部副部長徐小青也說，“外力把農(nóng)民從土地上趕出去，這叫土地兼并，不是規(guī)模經(jīng)營”。
　　關(guān)于土地流轉(zhuǎn)，目前社會(huì)上主要有兩種意見。一派以溫鐵軍、賀雪峰、李昌平等學(xué)者為代表，主張保持集體對(duì)土地的一定控制權(quán)，謹(jǐn)慎土地私有化使農(nóng)民失去土地，認(rèn)為在目前社會(huì)條件下，如果土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)，可能造成大量失地流民。他們擔(dān)心，推進(jìn)土地“永包制”、加大土地流轉(zhuǎn)、發(fā)展“公司+農(nóng)戶”的農(nóng)業(yè)模式會(huì)使中國重蹈菲律賓的覆轍。菲律賓政府當(dāng)年在知識(shí)精英的主導(dǎo)下，推行本國資本與西方農(nóng)業(yè)跨國公司結(jié)合控制農(nóng)業(yè)，大量自耕農(nóng)和佃農(nóng)失去土地淪為農(nóng)業(yè)工人。用他們的話說就是“不信任政府而相信資本，是更不靠譜的”。
　　另一派則以秦暉、黨國英等學(xué)者為代表，更廣泛地包括以吳敬璉、厲以寧等為代表的主流經(jīng)濟(jì)學(xué)家，他們主張弱化集體權(quán)利，將土地權(quán)利逐步乃至最終完全交到農(nóng)民手中。他們看到目前一些基層政權(quán)對(duì)農(nóng)民權(quán)利的侵犯，提倡以資本的力量進(jìn)行的自愿交易是公正合理目理性的。
　　激烈的爭論使人們更加期待這次全會(huì)中來自政策的信號(hào)，然而12日發(fā)布的全會(huì)公報(bào)對(duì)“流轉(zhuǎn)”只字未提，19日公布的《決定》只是特別明確了土地流轉(zhuǎn)必須遵循的三個(gè)基本要求：不能改變土地的集體所有權(quán)，不能改變農(nóng)業(yè)土地的用途，不能損害承包農(nóng)戶的權(quán)益。土地流轉(zhuǎn)雖然在地方早以多種形式實(shí)踐，在學(xué)者口中也已爭論過一輪又一輪，但到目前為止，對(duì)于土地流轉(zhuǎn)的具體方式并不明朗，“這個(gè)問題很敏感，涉及使用權(quán)或產(chǎn)權(quán)還是所有權(quán)的問題。”黨國英承認(rèn)說。
　　9月30日，胡錦濤總書記在安徽小崗村考察時(shí)說：“要根據(jù)農(nóng)民的意愿，允許農(nóng)民以多種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。”其實(shí)已經(jīng)點(diǎn)明了中央關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的方向。
　　各界的爭論仍在繼續(xù)，但一場土地制度改革的大幕已經(jīng)徐徐拉