“長久不變”與“自愿、有償”

　　城鄉(xiāng)關(guān)系是關(guān)鍵。從目前的狀況看，要加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，才能追上城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。只有農(nóng)村同樣實現(xiàn)了富裕和現(xiàn)代化，整個國家的小康社會才有可能建立。
　　
　　9月30日，中國共產(chǎn)黨第十七屆三中全會召開前夕，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席胡錦濤專程前往安徽省，考察農(nóng)村改革發(fā)展情況。
　　在滁州市鳳陽縣小崗村，胡錦濤總書記明確告訴當(dāng)?shù)匕傩眨?br/>　　“以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制是黨的農(nóng)村政策的基石，不僅現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變，還要賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)。同時，要根據(jù)農(nóng)民的意愿，允許農(nóng)民以多種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營?！?br/>　　10月12日下午三時許，在北京人民大會堂，經(jīng)中國共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會第三次全體會議充分討論、認(rèn)真審議、并一致通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中，如期出現(xiàn)“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”、“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)”、“允許農(nóng)民以多種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)”等提法。
　　《決定》用“三個極大”高度概括了農(nóng)村改革發(fā)展的偉大成就，即農(nóng)村改革發(fā)展的偉大實踐，極大調(diào)動了億萬農(nóng)民積極性，極大解放和發(fā)展了農(nóng)村社會生產(chǎn)力，極大改善了廣大農(nóng)民物質(zhì)文化生活。
　　中國廣大農(nóng)民的生產(chǎn)和生活在30年間經(jīng)歷了數(shù)次重大變化。
　　自古以來，民眾莫不以生為本，以食為天。1978年，在安徽省鳳陽縣這塊土地上，人們?yōu)榱藵M足“吃飯”這個最基本的生存需求而謀劃生產(chǎn)方式的變革與嘗試之舉，恰是攻入舊體制最薄弱的環(huán)節(jié)，農(nóng)民結(jié)束了掙“工分”吃大鍋飯的日子，生產(chǎn)積極性進(jìn)發(fā)，一場全國性的解放和發(fā)展農(nóng)村社會生產(chǎn)力的變革實踐從此開始。
　　上世紀(jì)80年代初期，隨著越來越多的農(nóng)村勞動力外出務(wù)工經(jīng)商，一批社隊企業(yè)和個體工商戶發(fā)展起來。1984年，黨中央、國務(wù)院發(fā)布文件，社隊企業(yè)正式更名為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”，并肯定它是國民經(jīng)濟(jì)的一支重要力量。到1987年，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從業(yè)人數(shù)超過8000萬，產(chǎn)值達(dá)到4764億元，第一次超過了農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值。
　　1980年2月，廣西壯族自治區(qū)宜山縣三岔公社合寨村的85戶農(nóng)民，以無記名投票方式選舉產(chǎn)生了我國第一個村民委員會，實行村民自治、自我管理。1982年12月，村民委員會作為農(nóng)村基層群眾性自治組織被寫入憲法。1988年初，《中華人民共和國村民委員會組織法》開始試行。正如此《組織法》有關(guān)參與人員所言：“8億農(nóng)民實行自治，是一件很了不起的事情，是國家政治制度的一項重大改革?！?br/>　　中國新的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)從此逐步形成。
　　本世紀(jì)初以來，隨著農(nóng)民經(jīng)濟(jì)活動的組織化程度快速提高，各類農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織開始風(fēng)起云涌。有“三農(nóng)”專家表示：“市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境中的農(nóng)民合作組織，建立在自愿、民主管理的基礎(chǔ)上，是對農(nóng)村要素的一次大重組，它的驚人能量將進(jìn)一步地顯露出來?！?br/>　　2006年，在中國延續(xù)兩千余年之久的農(nóng)業(yè)稅退出歷史舞臺，民政優(yōu)撫費、教育附加費、民兵訓(xùn)練費、計劃生育費、民辦交通費等相繼全部取消。
　　到2007年，全國農(nóng)民人均純收入達(dá)到4140元，比1978年增加了近30倍；農(nóng)村絕對貧困人口數(shù)量由2.5億人減少到1500萬人；糧食總產(chǎn)量由改革開放前的3000億公斤增加到5000億公斤。
　　總會有新的問題與改革和發(fā)展相互伴生。農(nóng)村改革，30年間成就巨大，而在中國經(jīng)濟(jì)社會的工業(yè)化大潮中，“三農(nóng)”問題也日益突出：
　　如何實現(xiàn)包括廣大農(nóng)村和農(nóng)民在內(nèi)的全面現(xiàn)代化?農(nóng)村勞動力該怎樣轉(zhuǎn)移?城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的根本矛盾和解決思路在哪里?
　　此次十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》正是今后一個時期內(nèi)有關(guān)“三農(nóng)”問題改革發(fā)展的新的綱領(lǐng)性文件。
　　除去明確今后我國農(nóng)村改革發(fā)展的指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)和重大原則之外，《決定》在加快農(nóng)業(yè)發(fā)展、改善農(nóng)民生活、創(chuàng)新體制機制等方面制定了四個時間表：
　　首先，著眼于全面建設(shè)小康社會的奮斗目標(biāo)和建設(shè)社會主義新農(nóng)村的要求，提出了到2020年的農(nóng)村改革發(fā)展的基本目標(biāo)任務(wù)。其中，農(nóng)民人均純收入比2008年翻一番，消費水平大幅提升，絕對貧困現(xiàn)象基本消除。改革開放30年來，我國農(nóng)民人均年純收入從134元增加到4140元，翻了將近5番。新的目標(biāo)將使農(nóng)民人均年純收入在12年內(nèi)達(dá)到約8300元。
　　其次，我國現(xiàn)有62萬個行政村、3萬多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)將繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村綜合改革，到2012年，基本完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革任務(wù)，著力增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會管理和公共服務(wù)職能。
　　第三，力爭到2020年，基本完成大型灌區(qū)續(xù)建配套和節(jié)水改造任務(wù)，加快病險水庫除險加固，確保2010年底完成大中型和重點小型水庫除險加固任務(wù)，確保 “十一五”期末基本實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)通油(水泥)路。進(jìn)而普遍實現(xiàn)行政村通油(水泥)路的目標(biāo)。農(nóng)民生產(chǎn)生活條件由此將大幅改善，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和農(nóng)村進(jìn)一步發(fā)展奠定重要物質(zhì)基礎(chǔ)。
　　另外，《決定》提出加強農(nóng)業(yè)公共服務(wù)能力建設(shè)，創(chuàng)新管理體制，力爭三年內(nèi)在全國普遍健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)或區(qū)域性農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、動植物疫病防控、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管等公共服務(wù)機構(gòu)，逐步建立村級服務(wù)站點的目標(biāo)，為農(nóng)民提供覆蓋全程、綜合配套、便捷高效的社會化服務(wù)體系。
　　正如農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心主任宋洪遠(yuǎn)所指出，此《決定》并非年度性工作部署，也不同于往年農(nóng)村工作會議上發(fā)出的普通文件，而是以中央全會的形式做出的一項發(fā)展改革重大決定。到2020年，國家將在加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)、增加農(nóng)民收入、保障農(nóng)民權(quán)益、促進(jìn)農(nóng)村和諧等方面繼續(xù)深化農(nóng)村改革：
　　“改革開放30年之際，以中央全會的形式和高度制定農(nóng)村發(fā)展改革新主題，一是為了總結(jié)30年來農(nóng)村改革發(fā)展的成就和經(jīng)驗，二是貫徹十七大精神，在新的發(fā)展起點上深化農(nóng)村改革，最終走向中國社會全面小康。”
　　
　　中國報道：黨的十七屆三中全會為中國農(nóng)村改革制定了新的路線圈。此《決定》中最主要的內(nèi)容是什么?
　　
　　宋洪遠(yuǎn)：《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》分為三大板塊：第一板塊著重指出新農(nóng)村改革的重大意義；第二個板塊提出未來12年內(nèi)，也就是到2020年，推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展的總體思路、總體部署和總體要求；第三個板塊，也即《決定》的第3－6部分，是對四個方面進(jìn)行了部署：第一是加強農(nóng)村制度建設(shè)，第二是積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，第三是發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)，第四是加強黨的領(lǐng)導(dǎo)。
　　《決定》最主要的內(nèi)容可以概括為總體要求和三個任務(wù)：
　　總體要求就是《決定》的第2部分，明確了推進(jìn)改革發(fā)展的指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)和重大原則，三大任務(wù)就是《決定》的第3－5部分，包括加強農(nóng)村制度建設(shè)，積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，和發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)。
　　這三點之所以是《決定》的核心內(nèi)容，首先，要推進(jìn)體制機制的創(chuàng)新與改革；其次，要從農(nóng)村發(fā)展的角度，推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)；第三，側(cè)重發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)。這既是中央對城鄉(xiāng)整體協(xié)調(diào)發(fā)展的總體部署，也是推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的實際要求。胡錦濤總書記前段時間在河南所講的“三大突破”，也就是指今后12年的農(nóng)村發(fā)展要在這三方面取得突破。
　　
　　中國報道：改革開放30年來，中央一直高度關(guān)注農(nóng)村發(fā)展和“三農(nóng)”問題。與之前有關(guān)“三農(nóng)”問題的各項決策相比，此次《決定》有何特色?其對中國農(nóng)村及整個經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的深遠(yuǎn)影響何在?
　　
　　宋洪遠(yuǎn)：此《決定》并非一個年度性工作部署，也與往年農(nóng)村工作會議發(fā)出的普通文件不同，而是以中央全會的形式做出的關(guān)于未來一段時期，具體地說就是到2020年，這12年問的一個發(fā)展改革重大決定。
　　黨的十六大提出要全面建設(shè)小康社會，當(dāng)時對于“全面小康”的概念有個解釋，也就是要覆蓋十幾億人口，覆蓋城鄉(xiāng)，包括經(jīng)濟(jì)政治社會全面建設(shè)，這樣的“小康”才叫“全面小康”。而“全面小康”能否實現(xiàn)，核心問題是看城鄉(xiāng)關(guān)系，看城鄉(xiāng)發(fā)展是否協(xié)調(diào)，城鄉(xiāng)關(guān)系是否協(xié)調(diào)，城鄉(xiāng)差距是否能夠減少。
　　城鄉(xiāng)關(guān)系是關(guān)鍵。能否實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展，關(guān)鍵是農(nóng)村。從目前看，要加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，才能追上城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。只有農(nóng)村同樣實現(xiàn)了富裕和現(xiàn)代化，整個國家的小康社會才有可能建立。
　　黨的十六屆五中全會討論通過了《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》。適應(yīng)全面建設(shè)小康社會的目標(biāo)要求，這個《建議》提出了建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重大戰(zhàn)略任務(wù)。這項惠及億萬農(nóng)民、關(guān)系國家長治久安的戰(zhàn)略舉措，包括二十字的基本要求：生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主，其第一個實踐期限也是到2020年。到那時，能否實現(xiàn)這20個字的要求，需要體制機制、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)和農(nóng)村發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會事業(yè)、公共服務(wù)等多方面都能夠獲得發(fā)展，彼此協(xié)調(diào)，而這之后，實際上也就實現(xiàn)了社會主義新農(nóng)村建設(shè)的戰(zhàn)略任務(wù)。
　　
　　中國報道：《決定》用三個“進(jìn)入”對農(nóng)村發(fā)展階段進(jìn)行了判斷，指出破除城鄉(xiāng)二元時期已經(jīng)到來。您認(rèn)為，做出如此判斷的主要背景是什么?中央為何在此時提出新的農(nóng)村改革目標(biāo)和規(guī)劃?
　　
　　宋洪遠(yuǎn)：當(dāng)前形勢下，召開中央全會，制定農(nóng)村發(fā)展改革主題，有著深刻的背景和重要意義。
　　改革開放30年以來，共有九次中央全會涉及農(nóng)村改革問題。其中，有四次全會的主題直接和“三農(nóng)”問題有關(guān)，第一次是十一屆三中全會，提出以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，解放思想，并完成有關(guān)農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的討論稿；第二次是十一屆四中全會，會上討論通過了三中全會提交的討論稿，作出加快農(nóng)業(yè)發(fā)展的決定；第三次是十五屆三中全會，也就是在農(nóng)村改革20年時對農(nóng)村問題進(jìn)行研討；第四就是十七屆三中全會。
　　同時，從1982年開始，中央陸續(xù)下發(fā)過10個關(guān)于三農(nóng)問題的“一號文件”。這些都顯示了中央一直很重視農(nóng)村改革發(fā)展問題。從當(dāng)前形勢來看，重提農(nóng)村改革發(fā)展問題，中央是基于兩個考慮：
　　首先，為了紀(jì)念改革開放30年，總結(jié)農(nóng)村改革發(fā)展成就和經(jīng)驗；第二，就是研討下一步的農(nóng)村改革將往何處走，規(guī)劃新形勢下的農(nóng)村工作，在新的起點上深化改革。
　　十七屆三中全會的召開，有三個具體背景：這是十七大之后召開的第一個關(guān)注經(jīng)濟(jì)改革發(fā)展的全會，其主體精神自然要圍繞貫徹十七大精神，也即深入貫徹學(xué)習(xí)科學(xué)發(fā)展觀，繼續(xù)解放思想，堅持改革開放，推進(jìn)科學(xué)發(fā)展，促進(jìn)社會和諧，奪取全面建設(shè)小康社會的新勝利。
　　第二，從當(dāng)前農(nóng)村改革發(fā)展的階段和面臨的形式與問題來看，農(nóng)村發(fā)展處于變革的關(guān)鍵時期，挑戰(zhàn)眾多，也面臨很多深層次矛盾和問題；
　　第三，當(dāng)前，我國整個經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展也已經(jīng)進(jìn)入新階段，要實現(xiàn)新時期的社會發(fā)展目標(biāo)和任務(wù)，同樣需要促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展。
　　
　　中國報道：在這個《決定》里，土地制度的改革是很大的亮點?！稕Q定》指出，土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變。在城市化快速發(fā)展的中國，穩(wěn)定農(nóng)民土地所有權(quán)的核心要素是什么?
　　
　　宋洪遠(yuǎn)：這就涉及到了農(nóng)村基本經(jīng)營制度。農(nóng)村基本經(jīng)營制度是黨的農(nóng)村制度的基石，也是需要長期堅持的政策方針，但首先需要清楚，什么是農(nóng)村基本經(jīng)營制度。也就是黨的十五屆三中全會上提出的，以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。
　　農(nóng)村基本經(jīng)營制度涉及三個要點：第一，經(jīng)營制度的框架是統(tǒng)分結(jié)合。統(tǒng)和分是兩個經(jīng)營層次，一個是分散經(jīng)營層次，其實踐形式是家庭承包經(jīng)營；另一個是統(tǒng)一經(jīng)營，其形式具有多樣性，十七大提出還要繼續(xù)探索。從目前來看，壯大集體經(jīng)濟(jì)，發(fā)展農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)，發(fā)展農(nóng)業(yè)專業(yè)合作組織，支持748945371e2b45dfb9f15554b3fa2c1c農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營和龍頭企業(yè)發(fā)展，都是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的實現(xiàn)形式。第二，農(nóng)村基本經(jīng)營制度的邏輯結(jié)構(gòu)是雙層經(jīng)營層次，但家庭承包經(jīng)營是基礎(chǔ)，是根本，統(tǒng)一經(jīng)營是為家庭承包經(jīng)營提供服務(wù)的經(jīng)營形式。第三，家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營的核心，就是土地承包關(guān)系和土地承包制度。土地承包關(guān)系有兩層意思，首先是要穩(wěn)定土地承包關(guān)系、土地承包關(guān)系權(quán)和土地承包經(jīng)營期；穩(wěn)定的同時，還要引導(dǎo)流轉(zhuǎn)，第二個層次就是在堅持依法、自愿和有償?shù)脑瓌t下，允許流轉(zhuǎn)，但不得改變農(nóng)地用途，可以發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。
　　關(guān)于穩(wěn)定和流轉(zhuǎn)，是目前被誤讀最多的內(nèi)容。強調(diào)穩(wěn)定土地承包經(jīng)營權(quán)，同時要有條件地促進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，這個政策早在1993年，第一輪承包到期，再延長30年時，就被提出來了。
　　
　　中國報道：這次強調(diào)，和以往有什么變化?特殊強調(diào)了什么?
　　
　　宋洪遠(yuǎn)：與過去相比，在穩(wěn)定問題上，有兩點不同。第一是要賦予農(nóng)民更加充分和有保障的土地經(jīng)營承包權(quán)。過去我們提的是賦予農(nóng)民“長期有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)”，這次則針對對農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)賦予不充分，導(dǎo)致在某些地方，出現(xiàn)侵害農(nóng)民土地經(jīng)營承包權(quán)等現(xiàn)象，要給農(nóng)民充分賦權(quán)。第二，更加充分明確了要把這幾個權(quán)力都給農(nóng)民?！稕Q定》指出，要完善土地承包經(jīng)營權(quán)，依法保證農(nóng)民對承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利，這些都要交給農(nóng)民。
　　第二個不同，提出現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并“長久不變”。長久不變，主要變化是“長久”，過去是“長期不變”，現(xiàn)在變成“長久不變”，政策取向變得不一樣。目前，經(jīng)營承包期已經(jīng)走了兩輪，下面開始第三輪，第一輪是15年，叫做相對短期，第二輪是30年，叫做相對長期，現(xiàn)在，要從長期到長久，也就是給農(nóng)民吃了_一個更加穩(wěn)定的定心丸，“穩(wěn)定”的內(nèi)涵就包括這兩個方面：賦權(quán)更加充允承包期長久不變。
　　再說流轉(zhuǎn)。按《決定》所指，土地經(jīng)營承包權(quán)流轉(zhuǎn)，必須按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t。這六字原則早就提出，但到十七大報告里，把六個字的順序進(jìn)行了調(diào)整。過去我們一直講依法、有償、自愿，現(xiàn)在改為依法、自愿、有償，因為流轉(zhuǎn)的前提是尊重法律，核心是尊重農(nóng)民流轉(zhuǎn)的意愿，然后轉(zhuǎn)讓雙方談判，改動后，更強調(diào)農(nóng)民意愿。
　　所以，允許流轉(zhuǎn)，不論是方式還是主體，都是允許農(nóng)民依托這個形式轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)，農(nóng)民是流轉(zhuǎn)土地的主導(dǎo)者；同時，不能改變土地用途和所有者權(quán)屬，不能損害農(nóng)民土地承包權(quán)利，不能把用于承包的農(nóng)地用于房地產(chǎn)，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營，是發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的適度規(guī)模經(jīng)營，而不是房地產(chǎn)的規(guī)模經(jīng)營。
　　并非像眾多媒體熱炒的那般，似乎中國土地制度將要“放開”，在《決定》里，對土地依舊要“堅持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，實行最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度”。
　　
　　中國報道：關(guān)于土地制度本身。是否也有很多誤讀呢?
　　
　　宋洪遠(yuǎn)：是的。要搞清楚土地制度，首先要清楚目前農(nóng)村土地屬性，因為國家對不同屬性的農(nóng)村土地實行不同的管理政策。
　　目前農(nóng)村土地按照屬性分為四類：一類是集體所有的，用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的土地，承包給農(nóng)戶使用，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，稱為承包地；第二類是集體所有的，按照一戶一宅的原則，嚴(yán)格控制面積，無償分配給農(nóng)戶使用的宅基地；第三類是集體建設(shè)用地，比如鄉(xiāng)政府或者村莊規(guī)劃的建設(shè)用地；第四類是，前三類土地都依國家公益性工程建設(shè)需要而被征用的部分，叫做國家建設(shè)用地。
　　對這四類不同的土地，國家實行不同的管理措施。但不論哪里的土地，《決定》的第三部分第二條都清楚指出：土地制度是農(nóng)村的基礎(chǔ)制度。按照產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理的原則，進(jìn)一步完善農(nóng)村土地管理制度。堅持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，實行最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，抓緊完善相關(guān)法律法規(guī)和配套政策，規(guī)范推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度改革。
　　當(dāng)前，抓緊完善相關(guān)法律法規(guī)和配套政策是關(guān)