河南縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展的著力點及應注意的問題

河南城鎮(zhèn)化業(yè)已進入快速發(fā)展階段，隨著城鄉(xiāng)一體化試點的不斷推進，城鎮(zhèn)化發(fā)展也將由大中城市向農村城鎮(zhèn)延伸?？h域城鎮(zhèn)化作為促進縣域經濟社會發(fā)展的重要途徑和手段，其發(fā)展路徑和發(fā)展質量如何，對于縣域經濟社會又好又快發(fā)展至關重要。那么，縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展著力點是什么，發(fā)展中要注意哪些問題呢？

一、縣域城鎮(zhèn)化及其對縣域經濟社會發(fā)展的影響

城鎮(zhèn)化作為一種經濟社會現(xiàn)象，是經濟發(fā)展和社會進步共同作用的結果。它直接表現(xiàn)為一個國家或地區(qū)城鎮(zhèn)經濟社會發(fā)展的過程，換句話說，城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，集中反映了一個國家或地區(qū)城鎮(zhèn)經濟社會的不斷發(fā)展和進步。城鎮(zhèn)是城鎮(zhèn)化推進的基礎，城鎮(zhèn)化是城鎮(zhèn)發(fā)展和進步的體現(xiàn)，是城鎮(zhèn)走向現(xiàn)代化的標志。城鎮(zhèn)化不僅是物質文明進步的體現(xiàn)，也是精神文明前進的動力。

城鎮(zhèn)化是社會生產力的變革所引起的人類生產方式、生活方式和居住方式改變的過程。它表現(xiàn)為一個國家或地區(qū)內的人口由農村向城市轉移、農業(yè)人口轉化為非農業(yè)人口；農村地區(qū)逐步演化為城市地域；城鎮(zhèn)數(shù)目不斷增加；城市人口不斷膨脹、用地規(guī)模不斷擴大；城市基礎設施和公共服務設施水平不斷提高；城市居民的生活水平和居住水平發(fā)生由量變到質變的改善；城市文化和價值觀念成為社會文化的主體，并在農村地區(qū)不斷擴散和推廣。

由此不難看出，城鎮(zhèn)化是城鎮(zhèn)的發(fā)展和壯大，但它始終和廣大鄉(xiāng)村緊密相連。如果說城市是城鎮(zhèn)化的前沿陣地，那么廣大的農村腹地就是城鎮(zhèn)化的大后方，如果說大中城市是城鎮(zhèn)化的先發(fā)地區(qū)，那么廣大的縣域小城鎮(zhèn)就是城鎮(zhèn)化的后發(fā)地區(qū)。

從空間上看，城鎮(zhèn)化可以分為兩類地區(qū)：其一是城市區(qū)域。由于城市尤其是大城市區(qū)位交通優(yōu)勢明顯，二三產業(yè)發(fā)達，基礎社會完善，社會環(huán)境良好，就業(yè)空間大，人口承載力強，具有強帶的集聚功能和輻射效應，因而是吸納農村勞動力和人口推進城鎮(zhèn)化的主要載體和平臺，也是城鎮(zhèn)化的主戰(zhàn)場和先發(fā)地區(qū)。其二是縣域。由于縣域實際上是我國的廣大農村地區(qū)，它既是城鎮(zhèn)化過程中農村人口的轉出地區(qū)，也是農村人口的轉移地區(qū)。一方面，它為中國城市輸出大批勞動力和人口，促進城市化的發(fā)展，引發(fā)城鄉(xiāng)結構的深刻變化；另一方面，它把從事農業(yè)的農村人口轉向本縣域的小城鎮(zhèn)，推進縣域內城鎮(zhèn)化發(fā)展，在促進人口域外轉移改變整個城鄉(xiāng)結構的基礎上，進一步縮小農村人口的比重，擴張縣域內的城鎮(zhèn)發(fā)展，從而促進縣域經濟社會快速發(fā)展。

從時間上看，城鎮(zhèn)化的發(fā)展是呈階段性的，剛開始由于科學技術還不發(fā)達，城市的數(shù)量較少，城鎮(zhèn)化集中表現(xiàn)為城市產業(yè)的集聚對工人的需求，促使人口向城市集聚，呈現(xiàn)為集中型，發(fā)展速度也相對較慢。隨著科技的進步和城市數(shù)量的增加及擴大，一方面，城市規(guī)模不斷壯大，其輻射和帶動效應逐步顯現(xiàn)出來，并成為帶動區(qū)域經濟社會發(fā)展的強大動力；另一方面，農村勞動生產力大大提高，農村經濟發(fā)展迅速，釋放出大量的農村剩余勞動力，城鎮(zhèn)化自下而上的推力也開始形成，城鎮(zhèn)化開始由城市地區(qū)向廣大農村地區(qū)蔓延，城鎮(zhèn)化速度大大加快，縣域小城鎮(zhèn)成為城鎮(zhèn)化的一個新的戰(zhàn)場。

縣域城鎮(zhèn)化屬于農村地區(qū)的城鎮(zhèn)化，它是伴隨著縣域工業(yè)化和第三產業(yè)發(fā)展而發(fā)生的社會、經濟結構的轉換，這一轉換主要表現(xiàn)為人口、非農產業(yè)、資本等要素由分散的農村向縣域內城鎮(zhèn)集中的過程。在這一過程中，城鎮(zhèn)接受大中城市文明的輻射；同時，城鎮(zhèn)物質文明和精神文明不斷向周圍農村地區(qū)擴散。縣域城鎮(zhèn)化包括人口、經濟、技術、社會、生態(tài)等多方面的變化，其中，鄉(xiāng)村人口就業(yè)轉換、非農產業(yè)聚集以及人口的地域空間轉換是縣域城鎮(zhèn)化的主要特征。縣域城鎮(zhèn)化使得縣域內的經濟活動由單一的農業(yè)向三次產業(yè)綜合發(fā)展的方向轉化，鄉(xiāng)村人口逐步由經營農業(yè)轉變?yōu)榻洜I非農產業(yè)，非農產業(yè)逐漸向縣域內的城鎮(zhèn)聚集，鄉(xiāng)村人口則伴隨著城鎮(zhèn)化由鄉(xiāng)村遷移到城鎮(zhèn)。

縣域城鎮(zhèn)化的基本載體和平臺是小城鎮(zhèn)，小城鎮(zhèn)在縣域城鎮(zhèn)化中扮演著重要角色，是縣域城鎮(zhèn)化的主體，縣域城鎮(zhèn)化的推進和實現(xiàn)要通過小城鎮(zhèn)的建設和發(fā)展來完成，因此，小城鎮(zhèn)不僅在縣域城鎮(zhèn)化進程中發(fā)揮重要作用，也將對整個縣域經濟社會發(fā)展產生深遠影響。其一，城鎮(zhèn)是農村市場形成和發(fā)展的基礎，是農村商品交易的場所，是人流、物流、信息流的主要集散地。由于市場的存在,產生供求和產品信息，為市場主體傳遞信號，優(yōu)化資源配置、促進產業(yè)分化、創(chuàng)造就業(yè)機會，促進經濟發(fā)展。其二，城鎮(zhèn)在農村富余勞動力轉移中發(fā)揮重要作用。它不僅吸收農村剩余勞動力并使之成為其居民，是農民就地轉移的重要基地，也是農民最終實現(xiàn)身份轉換的理想地；而且作為勞動力異地轉移的集散地和中繼站，是沿海企業(yè)招募勞動力的重點協(xié)作點，為農村富裕勞動力向大中城市第二次轉移提供幫助。其三，城鎮(zhèn)具有接受城市經濟輻射的地緣優(yōu)勢。而城鎮(zhèn)在接受大中城市輻射后,又向農村接應和延伸,促進城市和鄉(xiāng)村的對接，在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中扮演重要角色。其四，小城鎮(zhèn)在實現(xiàn)農村奔小康活動中起著重要的帶動與示范作用，一方面，它直接把一部分農村人口吸引到城鎮(zhèn),直接享受城鎮(zhèn)化的福利,由此帶動基礎設施建設。另一方面，為農民間接提供增收引導示范,引導農民樹立新觀念，形成文明健康的生活習慣和方式。其五，城鎮(zhèn)是我國目前城市系統(tǒng)的基礎層次,更是以農村經濟為主的縣域經濟的主體部分，它是縣域經濟的重要支撐，繁榮了城鄉(xiāng)市場,推動了縣域經濟發(fā)展。

二、河南推進縣域城鎮(zhèn)化的著力點

隨著行政體制改革的全面展開和不斷深化，以及大中城市輻射帶動作用的逐步顯現(xiàn)并持續(xù)強化，縣域經濟作為整個國家經濟的基礎單元，將在逐步實現(xiàn)擴大縣域管理權限的基礎上，將步入快速發(fā)展的軌道。與之相應，縣域城鎮(zhèn)化也將迎來迅猛發(fā)展的時期，它將和經濟社會的快速發(fā)展形成相互促進的良性格局，并為加快全省的城鎮(zhèn)化進城做出貢獻。那么，縣域推進城鎮(zhèn)化的著力點在哪里呢？

1.大力發(fā)展縣域經濟，為城鎮(zhèn)化提供產業(yè)支撐

城鎮(zhèn)化始終和工業(yè)化相伴隨，城鎮(zhèn)化的發(fā)展也以經濟的發(fā)展為支撐，缺乏經濟之稱的城鎮(zhèn)化是不可想象的。由于河南是傳統(tǒng)的農業(yè)大省，多數(shù)縣域經濟發(fā)展的相對滯后，因此，實現(xiàn)縣域經濟的又好又快發(fā)展也自然成為推進縣域城鎮(zhèn)化的根本基礎。只有農業(yè)經濟發(fā)展好了，才可以釋放出更多的富余勞動力可以進城；只有工業(yè)發(fā)展了，服務業(yè)發(fā)達了，才能為進城的農村居民提供就業(yè)崗位，并使之定居下來。

實現(xiàn)縣域經濟的又好又快發(fā)展，關鍵在于依照縣情制定并實施科學的縣域經濟發(fā)展戰(zhàn)略。而縣域經濟到底選擇什么樣的發(fā)展戰(zhàn)略，是全省上下正在思考的難題。由于河南縣域在自然資源、產業(yè)基礎、地理條件、管理機制、政策環(huán)境等方面千差萬別，因此，縣域經濟發(fā)展也將根據自身的實際和特點采取適宜的發(fā)展戰(zhàn)略。其一，比較優(yōu)勢戰(zhàn)略。即根據自身的資源、區(qū)位、人才等優(yōu)勢，走差異化發(fā)展道路，形成自身特色的主導產業(yè)，如欒川確定鉬礦開采、旅游為支柱產業(yè)，葉縣確定鹽化工為主導產業(yè)等等。其二，集群發(fā)展戰(zhàn)略。即首先從空間上集中布局產業(yè)發(fā)展，形成產業(yè)集群；再依托現(xiàn)有產業(yè)優(yōu)勢和產業(yè)特色，生成和分離出新的產業(yè)，延伸和拉長產業(yè)鏈條，推進產業(yè)集群升級，形成放大效應。如長垣縣形成了起重機械產業(yè)集群、衛(wèi)生材料產業(yè)集群；許昌形成了發(fā)制品產業(yè)集群等等。其三，“承接式”發(fā)展策略。即根據自身實際情況，創(chuàng)造環(huán)境條件，把握產業(yè)結構調整和轉移的規(guī)律，積極主動有選擇地承接發(fā)達地區(qū)的產業(yè)轉移，使之形成自己的主導產業(yè)。其四是“一體化”發(fā)展策略，即不斷加強與區(qū)域經濟中心內在的經濟聯(lián)系，與發(fā)達地區(qū)形成產業(yè)配套，大幅提高產業(yè)關聯(lián)度，從而有機融入區(qū)域經濟體系之中，與發(fā)達城市實現(xiàn)一體化發(fā)展。

2.科學規(guī)劃，合理布局，為城鎮(zhèn)化健康發(fā)展奠定基礎

由于河南縣域單位較多，推進縣域城鎮(zhèn)化必須按照科學發(fā)展觀的要求，以科學規(guī)劃為前提。這里的規(guī)劃至少包括三個層次，一是全省層面，要根據全省不同區(qū)域的具體情況進行分類，依據不同類別進行規(guī)劃定位，從宏觀上確定不同區(qū)域縣域城鎮(zhèn)化的發(fā)展方向和基調。二是以全省劃定的區(qū)片和定位方向為指導，打破行政區(qū)劃，按照經濟社會發(fā)展的要求，從中觀層面確定本區(qū)域縣域城鎮(zhèn)化的發(fā)展定位和方向。三是各縣要立足本縣實際，胸懷全省大局，從微觀層面制定本縣域具有特色城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃。通過科學規(guī)劃，做到合理布局；通過科學規(guī)劃，為城鎮(zhèn)化科學發(fā)展建章立制；通過規(guī)劃，為城鎮(zhèn)化的健康可持續(xù)發(fā)展提供堅強保障。

為此，一要強化規(guī)劃意識，保障規(guī)劃的嚴肅性，避免走城鎮(zhèn)建設攤大餅的老路。二要樹立百年意識，堅持城鎮(zhèn)化建設的超前性，避免扒扒挖挖等不良現(xiàn)象發(fā)生，同時為遠期發(fā)展留有充分的余地。三要實事求是，因地制宜，多方論證，不亂搞“首長工程”，不能憑“拍腦袋”辦事。四要要保證規(guī)劃的落實，可以修改完善，但要不折不扣的執(zhí)行規(guī)劃，換領導不能換規(guī)劃。

3.以縣城為中心，加強基礎設施建設，為城鎮(zhèn)化發(fā)展打造平臺

縣城一般來說是縣域地區(qū)的中心城鎮(zhèn)，也是縣域的政治經濟文化和交通中心，是縣域轉移農村人口的首要載體，因而是推進縣域城鎮(zhèn)化的最為重要的平臺。由于河南多數(shù)縣域經濟實力較弱，財力有限，所以長期以來，城鎮(zhèn)建設投入嚴重不足，基礎設施和公用服務設施建設滯后，公共產品供給不足，質量低下，承載力極其低下。產業(yè)發(fā)展落后，結構層次較低，就業(yè)空間極其有限。為此，第一，以縣城為中心，加快縣域重點城鎮(zhèn)的基礎設施和公用服務設施建設，提高城鎮(zhèn)對生產要素的吸納和聚集能力，進一步拓展縣城和中心鎮(zhèn)的發(fā)展空間。第二，縣域城鎮(zhèn)建設要以提高城鎮(zhèn)經濟質量為重點，以提高城鎮(zhèn)居民的生活質量為核心，努力實現(xiàn)產業(yè)發(fā)展、城市繁榮、實力增強、居民富裕、生態(tài)優(yōu)良的目標。第三，縣域城鎮(zhèn)建設要突出重點，從人民群眾最關心的問題、最盼望的事情、最受益的事情抓起，逐步破解建設過程中的難題。第四，縣域城鎮(zhèn)建設要在建設和管理并重上下工夫，堅決維護城市規(guī)劃的嚴肅性，依法管理城市建設，依法管理城市環(huán)境，為加快經濟社會發(fā)展和人民安居樂業(yè)營造一個良好的環(huán)境。

4.進一步創(chuàng)新體制機制，改革完善制度，為城鎮(zhèn)化提供制度和政策保證

農民進城成為城鎮(zhèn)居民是城鎮(zhèn)化的根本問題，在推進縣域城鎮(zhèn)化的關鍵則是解決好“有人愿意進城，城鎮(zhèn)也能留人”的問題。這不僅要求有良好的生活環(huán)境和就業(yè)環(huán)境，還需要有優(yōu)越的體制機制和制度保障。為此，一要實施有利于促進人口向城鎮(zhèn)集中的戶籍制度，從根本上講就是盡快實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度。二要實施有利于農民向城鎮(zhèn)轉移的優(yōu)惠的土地政策。加快農村土地流轉制度改革，廢除或終止那些不利于農民進城的制度規(guī)定，允許進鎮(zhèn)的農民留其農村承包地的使用權或將其使用權有償轉讓；允許農村集體土地作股參與城鎮(zhèn)開發(fā)。三是實施有利于農民進城創(chuàng)業(yè)的優(yōu)惠政策，為農民進城創(chuàng)業(yè)提供優(yōu)惠政策和全方位服務，比如在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內劃出部分土地由農民進行房地產開發(fā)。四是實行有利于農民進城在城鎮(zhèn)就業(yè)、就學、就醫(yī)的政策，主要是在就業(yè)、就學、就醫(yī)方面，嚴格實行與城鎮(zhèn)居民一樣的政策。五是積極探索適合城鎮(zhèn)化建設特點的社會保障制度，將現(xiàn)有城市居民社會保障制度延伸到城鎮(zhèn)，涵蓋到城鎮(zhèn)的居民，逐步建立有利于農民的社會保障制度。

三、河南推進縣域城鎮(zhèn)化應注意的幾個問題

河南有100多個縣域單元，各個地區(qū)的經濟社會基礎差異較大，東西南北環(huán)境條件也不盡相同，不同的縣域具有自己的實際情況，因此，在推進縣域城鎮(zhèn)化的進程中是不可能整齊劃一的，但以下共性問題是值得引起注意的。

1.推進縣域城鎮(zhèn)化要與解決“三農”問題結合起來。農民是城鎮(zhèn)化的主體，推進城鎮(zhèn)化不能忽視農業(yè)經濟發(fā)展，一方面，農業(yè)發(fā)展了，農民收入多了，才可以有進程的資本，另一方面，城鎮(zhèn)化提高了，更不能忽視農業(yè)經濟發(fā)展。農村區(qū)域和城鎮(zhèn)區(qū)域在城鎮(zhèn)化的過程一直處于轉換的狀態(tài)，隨著城鎮(zhèn)的發(fā)展，新農村建設也必須協(xié)調推進，城鎮(zhèn)不可能成為孤島，城鄉(xiāng)也必須協(xié)調。

2.縣域城鎮(zhèn)規(guī)劃要與整個縣域規(guī)劃體系相銜接，與經濟社會發(fā)展相結合?？h域城鎮(zhèn)化規(guī)劃不是孤立的，也不是高高在上的，他除了接受省市更高層次相應規(guī)劃約束，與本縣的整個規(guī)劃體系相銜接外，還要實現(xiàn)“五個結合”，即與培育主導產業(yè)相結合；與農村經濟結構調整相結合；與培育農村市場相結合；與農村社會文化發(fā)展相結合；與環(huán)境保護相結合。

3.處理好縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展與“兩型社會”建設之間的關系。既要堅持通過城鎮(zhèn)化加快縣域經濟發(fā)展,又要堅持走資源節(jié)約、環(huán)境友好的發(fā)展道路。妥善處理縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展與“兩型社會”建設之間關系的關鍵，在于加強規(guī)劃的科學制定和不折不扣落實，避免攤大餅式的放任發(fā)展模式；在于產業(yè)合理布局園區(qū)化發(fā)展，克服“村村點火、鄉(xiāng)鄉(xiāng)冒煙”的遍地開花式無序蔓延的現(xiàn)象；在于提倡建設緊湊型城鎮(zhèn)，珍惜和節(jié)約每一寸土地；在于加強精細管理，高度重視保護生態(tài)環(huán)境。建管并重，切實轉變發(fā)展方式，避免重蹈先建設后管理、先發(fā)展后調整、先污染后治理、先浪費后吃緊的粗放型發(fā)展路子。

4.處理好市場和政府“兩只手”的關系。既要發(fā)揮市場機制對推進城鎮(zhèn)化發(fā)展、合理配置生產要素的作用，又要發(fā)揮政府的調控管理作用。政府要按照自身的職能定位發(fā)揮其規(guī)劃指導、維護秩序、營造環(huán)境、提供公共物品等作用，涉及縣域城鎮(zhèn)化進程中的經濟發(fā)展問題，很好地把政府職能和市場機制功能結合起來，以形成促進縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展的最大合力。

5.處理全省縣域城鎮(zhèn)化一盤棋與縣縣城鎮(zhèn)化特色化的關系。推進縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展，從全省的層面看，應該呈現(xiàn)出怎樣的格局，達到怎樣的目標，要有一個總的思路，要進行合力的空間布局。但從不同的縣本身看，各自有各自的實際，這又要求發(fā)揮比較優(yōu)勢，體現(xiàn)特色。因此，要把二者結合起來，縣域優(yōu)勢的發(fā)揮和特色的體現(xiàn)，要符合全省的總體布局和思路，而全省的思路要以各縣的優(yōu)勢和特色為依據。

作者簡介：王建國，男，河南省社會科學院城市發(fā)展研究所所長，研究員。