警惕“處長現(xiàn)象”負(fù)面效應(yīng)蔓延

曾金勝

俗話說，“現(xiàn)官不如現(xiàn)管”。近年來職務(wù)犯罪中處級干部所占的比例居高不下，以及一些人辦事和送禮時習(xí)慣找處長的現(xiàn)象，讓我們有必要重新認(rèn)識和正視“處長現(xiàn)象”。

“處長現(xiàn)象”與權(quán)力尋租、權(quán)力失控

近年來，涉及處級干部的案件，屢屢見諸報端。

2004年11月4日,中國證監(jiān)會發(fā)行監(jiān)管部發(fā)審委工作處副處長王小石因為 “出售”證監(jiān)會發(fā)審委委員名單被捕,引起人們對部委要害部門主管干部的監(jiān)管工作的關(guān)注。

而2005年7月13日,蘭州市中級人民法院公開審理原甘肅省電業(yè)局財務(wù)處處長顧慧娟涉嫌貪污、受賄、挪用公款一案更是創(chuàng)下了甘肅“貪官之最”。檢察機(jī)關(guān)指控，顧慧娟在任職期內(nèi),貪污、挪用公款、受賄等金額高達(dá)2300萬元,僅涉嫌貪污金額就高達(dá)1700萬元。

據(jù)最高人民檢察院公布，自2003年元旦至2007年3月，全國檢察機(jī)關(guān)以瀆職侵權(quán)立案查辦縣處級干部1285人，縣處級以上領(lǐng)導(dǎo)干部瀆職侵權(quán)犯罪逐年上升。

細(xì)心的人不難從中發(fā)現(xiàn)，近年來，這些在行政序列中較低級別的官員手中掌握的權(quán)力卻不能小看,一旦案發(fā),動輒百萬，甚至千萬。

重點要“經(jīng)營”好處長？

全國政協(xié)委員、重慶力帆集團(tuán)董事長尹明善曾說：“中國嚴(yán)格意義上是‘處長治國，投資環(huán)境的主要癥結(jié)在處級及其以下。99％的企業(yè)家都要和具體的辦事人員打交道，各處處長、副處長直到科員，這部分人的工作作風(fēng)形成了具體的投資環(huán)境?！?/p>

“處長現(xiàn)象”表現(xiàn)在地方的投資軟環(huán)境上，往往是上下兩頭熱、中間冷，許多政府定了的事，到了政府部門的業(yè)務(wù)處室這一層，就打了折扣，落實不了，更有甚者不給好處不辦事。

“要想經(jīng)營好企業(yè)，首先要‘經(jīng)營好政府官員?！?jīng)營官員，重點要‘經(jīng)營好處長?！币晃簧探缛耸客嘎度绱恕懊卦E”?，F(xiàn)在辦事不怕上面沒政策，就怕和具體職能部門打交道，個別職能部門“門難進(jìn)、臉難看、話難聽、事難辦”。許多明明按規(guī)定可以批準(zhǔn)或辦理的事，偏偏給你拖著不辦。有些事手續(xù)繁多，需要政府職能部門的處長點頭。個別處長的“需要”務(wù)必仔細(xì)研究，吃、喝、玩、樂都得琢磨出門道，逐一“公關(guān)”滿足才行。

“有些部門的處長的權(quán)力很大的,我們每年節(jié)假日上北京送禮請客,主要是和各部委的處長們打交道。尤其是一些關(guān)鍵部委要害部門的處長權(quán)力非常大?！蹦车胤秸猩叹诸I(lǐng)導(dǎo)如是說。

毋庸諱言，這種扭曲的“處長現(xiàn)象”在一些地方確實存在。不僅存在于省級政府機(jī)關(guān)中，也存在于中央政府的部委機(jī)關(guān)中。不僅僅是在涉及經(jīng)濟(jì)事務(wù)時存在，在其他領(lǐng)域事務(wù)的處理中也存在。這些人雖然是干部隊伍中的極少數(shù)，但造成的惡劣影響卻不容忽視。

“處長現(xiàn)象”溯源：處長何以有大權(quán)力？

這種扭曲的“處長現(xiàn)象”，是指處于政策執(zhí)行第一線的處級干部們在執(zhí)行政策時濫用權(quán)力和以權(quán)謀私的現(xiàn)象。

沒有好處不辦事，或推諉扯皮，或敷衍塞責(zé)或公權(quán)私化，甚至非法受賄，都是“處長現(xiàn)象”的典型表現(xiàn)，實質(zhì)則是國家權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化和部門利益?zhèn)€人化。

專家指出，一般而言，處長作為部委和廳局相對較低級別官員，并不具有決策權(quán)。他們只是決策后的具體執(zhí)行者。處級作為部委和地方行政部門最基本的工作單位,處長名義上沒有實際的權(quán)力,簽字決策權(quán)在司局長甚至副部長、部長手里。但處長作為具體負(fù)責(zé)執(zhí)行的官員,拿出的意見常常最有分量?！疤庨L的權(quán)力之所以‘變大,根本原因在于他們手中的權(quán)力發(fā)生了變異。”

對于地方行政機(jī)關(guān)來說，處級是該機(jī)關(guān)行使相應(yīng)行政權(quán)力的前端，或者說是行政權(quán)力鏈條的最后一個主要環(huán)節(jié)，如果權(quán)力配置不合理、缺乏制約，必然容易導(dǎo)致權(quán)力的濫用和腐敗。

“處長現(xiàn)象”也在一定程度上折射出體制上的漏洞。一些部門的“權(quán)力”很大，但實際上卻分解、掌握在幾個關(guān)鍵處室中，具體權(quán)力又落到了幾個人手里，一個處長的一句話就可能涉及成千上萬的資金、項目。一般情況下,如果沒有大的問題,他們的意見就基本會被采納。權(quán)力就在這個過程中體現(xiàn)出來了。一個處長可以批上千萬的資金，是否應(yīng)該考量財務(wù)管理、內(nèi)部審計等等方面是否存在很大的漏洞，應(yīng)該從體制上防微杜漸，避免這種事情的發(fā)生。

據(jù)專家分析，處長們精通政策，長期基層干上來的，又不大挪動。有時候一把手走馬燈似的換個不停，但是他們卻變動不大。一個位子上坐長了，門道也就多了。政策不透明，缺乏對決策過程的監(jiān)督，是造成某些處長成為實權(quán)派的另一原因。

目前的“現(xiàn)官不如現(xiàn)管”、“官大不如管大”的制度安排，讓“現(xiàn)管們”手中的自由裁量權(quán)過大。上級領(lǐng)導(dǎo)的過于宏觀的指示，政策的模糊性和解釋的可篩選性，行政審批的非標(biāo)準(zhǔn)化或標(biāo)準(zhǔn)要求不高，以及行政審批和答復(fù)的無時間限制，等等，給處長們留下了很大的自由裁量空間，而“欺上瞞下”的技巧更使他們“游刃有余”、“取財有道”。

所謂“欺上”，表現(xiàn)為通過篩選、截留信息，以求得領(lǐng)導(dǎo)對其“工作方式”的理解。所謂“瞞下”，就是把自己的某些想法揉進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)的意圖中，揉進(jìn)政策解釋中，并通過這種方式來達(dá)到謀取私利的目的。其結(jié)果是攪亂了資源配置的規(guī)則和秩序，使資源配置的最優(yōu)化扭曲為處長們的個人利益最大化和某些相關(guān)利益主體的利益最大化。

為“處長現(xiàn)象”把脈開藥方

如何客觀而理性地看待“處長”現(xiàn)象？專家指出，“處長現(xiàn)象”也可以說是一種官場現(xiàn)象，主要危害表現(xiàn)在對個體的危害，對組織的危害，對公共權(quán)力的侵害和對經(jīng)濟(jì)活動的干擾：處級官員一般都是作為未來的管理資源被儲備和鍛煉的，一旦出現(xiàn)個人問題，會造成資源的斷層；“處長現(xiàn)象”中的處長審批、處長牽線、處長操辦完全破壞了正常的行政程序，使許多公共事務(wù)的處理夾雜了人情的因素，感情的因素，公平性和公正性不能得到保證；造成決策中的“梗阻”現(xiàn)象發(fā)生，增加了行政成本，影響了行政效率；“處長現(xiàn)象”也對政府執(zhí)行力提出了挑戰(zhàn)，使政府公信力下降。

應(yīng)對“處長現(xiàn)象”，要把脈，更要開藥方。

應(yīng)該看到，“處長現(xiàn)象”在本質(zhì)上，是一個如何制約政府權(quán)力的問題，不僅涉及政策執(zhí)行人的觀念和個人素質(zhì)問題，而且涉及機(jī)關(guān)內(nèi)部的利益結(jié)構(gòu)、制度安排和權(quán)力運行機(jī)制等方面的問題。另外，由于改革開放以后社會利益結(jié)構(gòu)的深刻變化，在有些部門或機(jī)關(guān)中也逐漸出現(xiàn)國家權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化和部門利益?zhèn)€人化。

專家深刻地指出，“處長現(xiàn)象”涉及到行政體制改革方面的許多根本性的問題，因此必須將其當(dāng)作一個系統(tǒng)的工程來對待。要克服“處長現(xiàn)象”的消極面，關(guān)鍵是通過最大限度地降低自由裁量權(quán)來切斷“公權(quán)”與“私利”的內(nèi)在聯(lián)系。如建立有效的行政決策負(fù)責(zé)機(jī)制，重大問題集體決策，杜絕走上層路線，拉關(guān)系，送人情；建立重大問題、重大決策匯報制度，不允許越權(quán)行事，嚴(yán)懲公權(quán)私用和權(quán)力尋租行為等等。

也有專家認(rèn)為，就規(guī)范權(quán)力行使來看，主要應(yīng)從兩個方面采取措施：通過相應(yīng)的立法（如《行政程序法》、《政務(wù)信息公開法》）對各級機(jī)關(guān)和部門的權(quán)力（包括權(quán)力大小、行使權(quán)力的程序和具體方式）作出明確規(guī)定，并要求將有關(guān)政務(wù)處理的過程、結(jié)果公開；建立比較科學(xué)合理的績效考評制度，將政府內(nèi)部的考核約束和公眾的評價監(jiān)督結(jié)合起來，全方位地對公共權(quán)力的行使進(jìn)行規(guī)范。

很長一段時間以來,社會各界對加強(qiáng)“一把手”的監(jiān)督已經(jīng)形成了共識,這是由“一把手”的特殊地位決定的。而處長作為中間層次的政府官員，社會往往忽視對他們的監(jiān)督。專家就此指出，加強(qiáng)對中低級別官員的監(jiān)督同樣值得重視。

“處長現(xiàn)象”的形成，既不是一朝一夕的事情，也不是單獨幾個因素造成的。同樣，面對和重視這個問題，有利于我們建立勤政、廉潔、務(wù)實、高效的政府，更有利于推進(jìn)行政體制改革，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展。