信息公開(kāi)背景下我國(guó)檔案法規(guī)修訂與完善的幾點(diǎn)思考

范維晨

在當(dāng)今信息時(shí)代的背景下，檔案管理發(fā)生了巨大的變化，而檔案立法工作則相對(duì)滯后，現(xiàn)行的一些檔案法規(guī)已不能反映時(shí)代要求。為此，只有適時(shí)地對(duì)現(xiàn)行的檔案法規(guī)做出相應(yīng)的調(diào)整、補(bǔ)充和完善,才能使其適應(yīng)現(xiàn)實(shí)環(huán)境的變化,更好地起到指導(dǎo)和規(guī)范檔案工作實(shí)踐的作用。

一、信息公開(kāi)背景下我國(guó)現(xiàn)階段檔案法規(guī)中存在的問(wèn)題

我國(guó)的檔案法規(guī)以《中華人民共和國(guó)檔案法》（以下簡(jiǎn)稱《檔案法》）為核心,并包括若干檔案行政法規(guī)、規(guī)章（如《中華人民共和國(guó)檔案法實(shí)施辦法》）。我國(guó)檔案法規(guī)大都制定時(shí)間早，修訂次數(shù)少，部分法律法規(guī)條款已顯滯后，沒(méi)有體現(xiàn)時(shí)代發(fā)展的需要，不能滿足新時(shí)期檔案工作的需求，也談不上指導(dǎo)檔案事業(yè)的發(fā)展。從內(nèi)容上講，其不足主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1、部分法規(guī)已不符合現(xiàn)實(shí)的需要, 出現(xiàn)了有法難依的現(xiàn)象

法律法規(guī)是用來(lái)規(guī)范人們現(xiàn)時(shí)的社會(huì)生活,任何法律法規(guī)的制定和實(shí)施必須適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的要求。自1996年至今，中國(guó)社會(huì)經(jīng)歷了飛速的發(fā)展，政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各方面有了巨大的變化,《檔案法》中部分條款已經(jīng)過(guò)時(shí)；其他檔案法規(guī)中，也有相當(dāng)一部分已不符合現(xiàn)實(shí)的需要,導(dǎo)致“有法難依”的現(xiàn)象。

2、某些新領(lǐng)域、新情況、新問(wèn)題沒(méi)有適用的法規(guī)，出現(xiàn)了無(wú)法可依的狀況

計(jì)算機(jī)技術(shù)的迅猛發(fā)展和辦公自動(dòng)化平臺(tái)的廣泛應(yīng)用, 產(chǎn)生了大量的電子文件, 這是一種有別于傳統(tǒng)檔案的全新的檔案形式。目前關(guān)于電子文件的研究如火如荼，大量研究成果已經(jīng)問(wèn)世；相對(duì)而言，在實(shí)際工作中，由于檔案法規(guī)在此處的缺位，檔案工作者在處理電子文件時(shí)找不到一個(gè)統(tǒng)一的、長(zhǎng)久的辦法，往往按照自己的判斷進(jìn)行收集、歸檔等工作，對(duì)電子文件的長(zhǎng)久保存和后續(xù)利用極為不利。

3、法律責(zé)任不明晰，給執(zhí)法帶來(lái)難度

檔案法規(guī)中的法律責(zé)任不明晰是指，檔案法規(guī)明確了檔案工作者應(yīng)如何依法辦事，但對(duì)執(zhí)法方面權(quán)責(zé)界定含混，導(dǎo)致有法可依但執(zhí)法無(wú)力。這主要體現(xiàn)在：（1）缺乏具體的處罰措施。對(duì)檔案管理不力的行為和單位，檔案行政管理部門(mén)只能采取發(fā)“限制整改通知書(shū)”的方法，而沒(méi)有其他得力的處罰措施。（2）上下位法銜接不當(dāng)，同位法之間不具有互補(bǔ)性。如《檔案法》第二十四條中規(guī)定“構(gòu)成犯罪，依法追究刑事責(zé)任”，而在我國(guó)的《刑法》中，這一規(guī)定只適用于國(guó)家機(jī)關(guān)，對(duì)于企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體等組織的工作人員所犯瀆職罪卻沒(méi)有辦法追究其刑事責(zé)任①。由此可見(jiàn)《檔案法》與《刑法》相關(guān)條款之間存在矛盾，在執(zhí)法過(guò)程中必然會(huì)產(chǎn)生一些問(wèn)題。

4、檔案法規(guī)圍繞檔案管理而制定，對(duì)開(kāi)發(fā)和利用不夠重視，服務(wù)意識(shí)不足

這主要體現(xiàn)在現(xiàn)行檔案法規(guī)在檔案信息資源利用方面還不完善。從檔案的生成、流轉(zhuǎn)、收集、立卷歸檔、資源利用等方面來(lái)看，現(xiàn)行檔案法規(guī)還停留在以管理為核心的主旨上，在檔案的信息資源開(kāi)發(fā)利用以及服務(wù)大眾的理念上還比較薄弱。

二、信息公開(kāi)背景下檔案法規(guī)修訂的原則

1、堅(jiān)持慎重修法的原則

對(duì)現(xiàn)行有效的法律進(jìn)行修改或廢除, 必須有充足的理由, 必須進(jìn)行充分論證, 以維護(hù)法律的穩(wěn)定性與權(quán)威性。以《檔案法》為例，作為部門(mén)基本法, 對(duì)《檔案法》的修改不宜大刀闊斧, 不宜采取推倒重來(lái)的策略, 否則有損于《檔案法》的權(quán)威性、嚴(yán)肅性與穩(wěn)定性。此外, 對(duì)《檔案法》的修改還應(yīng)該考慮到由此引起的相關(guān)配套法律法規(guī)建設(shè)的立法成本。

2、堅(jiān)持現(xiàn)實(shí)性與前瞻性相結(jié)合的原則

首先要保證法規(guī)的現(xiàn)實(shí)性。堅(jiān)持現(xiàn)實(shí)性要求我們?cè)谛抻啓n案法規(guī)的工作中, 必須要深入分析檔案工作的內(nèi)在規(guī)律, 總結(jié)歸納新情況、新問(wèn)題、新發(fā)展, 緊扣時(shí)代脈搏, 把現(xiàn)實(shí)生活中檔案工作的客觀規(guī)律正確反映到法律規(guī)范之中, 適時(shí)地修改或廢止不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)發(fā)展需要的條款, 防范法律與現(xiàn)實(shí)的錯(cuò)位或脫節(jié)。其次要兼顧法規(guī)的前瞻性。這樣一方面可以避免由于信息技術(shù)的迅猛發(fā)展而出現(xiàn)不斷地修改法律的問(wèn)題, 另一方面也可以通過(guò)適當(dāng)?shù)臋n案立法來(lái)促進(jìn)信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用。

3、堅(jiān)持法際關(guān)系協(xié)調(diào)原則

法際關(guān)系協(xié)調(diào)原則亦稱不矛盾性原則, 指國(guó)家法律體系中不得有相互矛盾的規(guī)定, 這是法治統(tǒng)一原則的基本要求。針對(duì)前文提到的檔案法規(guī)中法律責(zé)任不明晰的問(wèn)題，法際關(guān)系協(xié)調(diào)原則是最好的武器。在我國(guó)的檔案法律體系中，《檔案法》是我國(guó)檔案部門(mén)的基本法。在修改《檔案法》時(shí), 要通盤(pán)考慮其與相應(yīng)行政法規(guī)、規(guī)章的相互關(guān)系, 注意同其他法律、法規(guī)的協(xié)調(diào)配合關(guān)系, 避免同其他相關(guān)法律法規(guī)如文物法、民法、經(jīng)濟(jì)法、版權(quán)法、技術(shù)合同法等的對(duì)接不良現(xiàn)象。

4、堅(jiān)持以人為本、服務(wù)第一的原則

檔案工作的宗旨是為用戶提供檔案信息的檢索與利用服務(wù)。因此，檔案法規(guī)修訂過(guò)程中一定要體現(xiàn)以人為本的精神，服務(wù)第一的原則。具體來(lái)講，應(yīng)通過(guò)立法保障與維護(hù)公民、社會(huì)組織等檔案利用者依法利用檔案信息資源的合法權(quán)益，明確公民、社會(huì)組織等檔案利用者利用檔案信息的途徑，還應(yīng)明確相關(guān)的保護(hù)和救濟(jì)措施。

三、對(duì)信息公開(kāi)背景下檔案法規(guī)修訂與完善的幾點(diǎn)建議

1、加強(qiáng)立法，填補(bǔ)法規(guī)空白

在時(shí)代發(fā)展背景下，檔案呈現(xiàn)出形式復(fù)雜、門(mén)類眾多、數(shù)量龐大、發(fā)展變化快的特點(diǎn)，面對(duì)由此造成的法規(guī)空白，必須加強(qiáng)立法，并針對(duì)某些已過(guò)時(shí)的條款進(jìn)行必要的調(diào)整。如應(yīng)重視電子文件的立法建設(shè)，增加針對(duì)電子文件在信息時(shí)代收集、整理、鑒定、保管和利用的相關(guān)條目，避免無(wú)法可依。我們對(duì)檔案的管理和保護(hù),最終目的就是開(kāi)放利用檔案，為國(guó)家建設(shè)和社會(huì)進(jìn)步服務(wù)。與紙質(zhì)檔案有著不同特點(diǎn)的電子文件,其開(kāi)放利用的基礎(chǔ)就是要保證和維護(hù)其真實(shí)、可靠、完整和可用，保障其法律憑據(jù)的效力。為了適應(yīng)信息時(shí)代的管理要求,我們要加強(qiáng)對(duì)電子文件的立法建設(shè) ,力求將它們的管理納入法制軌道,以適應(yīng)文檔一體化和圖情檔一體化發(fā)展的需要。

2、廣泛調(diào)研，提高法規(guī)的前瞻性和預(yù)測(cè)性

如前所述，檔案的立法不僅要注意保持法規(guī)的穩(wěn)定性,還應(yīng)注重一定的前瞻性和預(yù)測(cè)性。任何一部法律、法規(guī)都有自身的生命周期，其生命周期的長(zhǎng)短與其所規(guī)范的實(shí)踐息息相關(guān)。檔案法律、法規(guī)為規(guī)范檔案實(shí)踐而立，必然要隨著檔案實(shí)踐的變化而調(diào)整、廢止或重新制定，使立法適應(yīng)檔案工作發(fā)展的實(shí)踐需要。針對(duì)我國(guó)現(xiàn)行檔案法規(guī)的結(jié)構(gòu)、內(nèi)容上存在的不足之處，應(yīng)該在廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上適時(shí)地修改失時(shí)條款，對(duì)現(xiàn)行檔案法規(guī)中的空白點(diǎn)給予補(bǔ)充和完善，對(duì)信息時(shí)代檔案工作實(shí)踐中的新生事物作出規(guī)定。盡可能對(duì)立法效果及未來(lái)可能出現(xiàn)的問(wèn)題、可能發(fā)展的方向做出正確判斷, 在預(yù)測(cè)性和前瞻性的指導(dǎo)下，發(fā)揮法律、法規(guī)的引導(dǎo)作用，保證立法的順利進(jìn)行和健康發(fā)展。

3、與其他法律法規(guī)的修訂完善相配合，注重系統(tǒng)性

檔案的立法過(guò)程中不僅要根據(jù)已有的檔案法律法規(guī)揚(yáng)長(zhǎng)避短,建立科學(xué)系統(tǒng)的檔案法規(guī)體系,而且應(yīng)吸取其他法律法規(guī)建設(shè)的有益方面,做到相互協(xié)調(diào)和相互補(bǔ)充。在檔案立法這一動(dòng)態(tài)過(guò)程中，檔案法規(guī)的不斷制發(fā)或修改以及相關(guān)規(guī)章制度的不斷出臺(tái)是法律體系具有系統(tǒng)性的必要保證，也是有效執(zhí)法的前提。同時(shí)，檔案法規(guī)的立法和修訂不應(yīng)是單一的,而應(yīng)是各立法機(jī)構(gòu)之間的相互配合。檔案法制建設(shè)作為整個(gè)國(guó)家法制建設(shè)的一個(gè)重要組成部分,應(yīng)與其他領(lǐng)域的法律法規(guī)建設(shè)相互協(xié)調(diào)和補(bǔ)充 ,增強(qiáng)檔案法律法規(guī)的強(qiáng)制性和威懾力。

綜上所述，在注重實(shí)踐性和操作性相結(jié)合的前提下，檔案法規(guī)應(yīng)成為檔案事業(yè)發(fā)展的重要保障。這就要求我們針對(duì)目前部分檔案法規(guī)已不符合時(shí)代要求的情況，在以人為本思想的指導(dǎo)下，慎重修法，充分體現(xiàn)現(xiàn)實(shí)性和前瞻性，通過(guò)加強(qiáng)立法填補(bǔ)法規(guī)空白，通過(guò)加強(qiáng)研究保證法規(guī)的穩(wěn)定性和統(tǒng)一性，逐步建成穩(wěn)定的檔案法規(guī)體系，為檔案事業(yè)的發(fā)展保駕護(hù)航。

注 釋：

①《中華人民共和國(guó)刑法》第六章第四節(jié) 第三百二十九條。

參考文獻(xiàn)：

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作者單位：中國(guó)人民大學(xué)信息資源管理學(xué)院