國(guó)內(nèi)專家：把災(zāi)區(qū)重建為國(guó)家試驗(yàn)區(qū)

彭真懷

可以把解決當(dāng)?shù)貑栴}與探索全局共性問題相結(jié)合，在重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)率先突破，為全國(guó)其他地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)大、涉及面寬、觸及利益層次深的改革，起到積極的示范和帶動(dòng)作用。

我們完全可以做得更好，把災(zāi)區(qū)重建為全球可持續(xù)發(fā)展的典范。

為了點(diǎn)亮生者的希望，慰藉逝者的靈魂，我建議運(yùn)用戰(zhàn)略性思維、國(guó)際化視野，對(duì)災(zāi)區(qū)重建做出綜合配套的政策設(shè)計(jì)，把災(zāi)區(qū)重建為國(guó)家試驗(yàn)區(qū)，以科學(xué)發(fā)展與社會(huì)和諧為主題進(jìn)行制度實(shí)證，在中華民族的救災(zāi)史上寫下濃重一筆。

1755年的里斯本地震，重建了一個(gè)建筑一流、抗震水平一流的大城市。我相信我們完全可以做得更好，把災(zāi)區(qū)重建為全球可持續(xù)發(fā)展的典范?，F(xiàn)在，我們需要用科學(xué)精神和法治精神，深刻反思與糾正發(fā)展模式上的偏差，謀定而后動(dòng)，堅(jiān)持尊重自然，堅(jiān)持救災(zāi)要急、重建要穩(wěn)，堅(jiān)持以人為本、民生優(yōu)先，堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧、突出重點(diǎn)。

具體建議體現(xiàn)在以下五點(diǎn)。

第一，災(zāi)后重建要有科學(xué)精神，敬畏自然，面對(duì)不宜生存發(fā)展的環(huán)境，該退的退，該避的避，該棄的棄，避免今后出現(xiàn)類似災(zāi)難時(shí)生命和財(cái)產(chǎn)的損失。

災(zāi)后重建的前提是要有一個(gè)“戰(zhàn)略性的環(huán)境總體評(píng)估”。這一評(píng)估應(yīng)當(dāng)與地質(zhì)勘探一起啟動(dòng)，并在整個(gè)重建過程中貫徹始終。從我國(guó)地震帶分布情況看，昆明---成都---蘭州---銀川這條南北地震帶綿延數(shù)千公里，涉及地區(qū)包括從云南、四川西部、寧夏到甘肅東部，屬于地震密集帶。以汶川、北川為震中的重災(zāi)區(qū)，正處在這條南北地震帶上。

這個(gè)被稱為龍門山斷裂帶的區(qū)域，位于青藏高原與四川盆地的接合部，是南北地震帶上地殼運(yùn)動(dòng)最為活躍的地帶。規(guī)模大、地質(zhì)構(gòu)造復(fù)雜，屬于地震發(fā)生較頻繁地區(qū)。不算古代文獻(xiàn)，這個(gè)區(qū)域從1933年起，共發(fā)生5級(jí)以上大地震32起，其中6級(jí)以上地震13起，7級(jí)以上地震4起。

這次地震的重災(zāi)區(qū)約10萬平方公里，包括6個(gè)市州、88個(gè)縣區(qū)、1204個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，涉及2700多萬人。這個(gè)區(qū)域是我國(guó)環(huán)境較為惡劣、各類自然災(zāi)害多發(fā)地區(qū)，地震災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、洪水災(zāi)害頻發(fā)，生態(tài)環(huán)境極其脆弱，災(zāi)后重建必須考慮到這一特殊的自然地理環(huán)境條件。

建議災(zāi)后重建應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持自然災(zāi)害要素一票否決，選擇安全地帶異地重建，有步驟地遷移人口。包括以少兒人口為主的“教育移民”；以青壯勞動(dòng)力為主的“勞務(wù)移民”；以不適宜居住條件為主的“生態(tài)移民”；以及以孤寡老人、殘疾人為主的“福利移民”。這樣做既是對(duì)群眾生命和財(cái)產(chǎn)安全的保證，又是對(duì)自然的尊重。

第二，災(zāi)后重建要調(diào)整戰(zhàn)略思路和總體布局，實(shí)行政界與學(xué)界結(jié)合、國(guó)內(nèi)與海外結(jié)合，研究和反思先行，不可倉(cāng)促上馬。

災(zāi)后重建要把生態(tài)環(huán)境指標(biāo)作為災(zāi)區(qū)生產(chǎn)力布局的基礎(chǔ)考量，推進(jìn)規(guī)劃環(huán)評(píng)。這次地震造成四川、重慶、陜西等8省區(qū)市水庫(kù)出險(xiǎn)2380座，險(xiǎn)情主要為大壩裂縫、壩體滑坡、溢洪道毀壞、洪水洞垮塌、防浪墻斷裂、壩坡塌陷等。其中69座水庫(kù)存在潰壩險(xiǎn)情，存在高危險(xiǎn)情、次高危險(xiǎn)情的水庫(kù)分別達(dá)到320座和1991座，暴露出規(guī)劃環(huán)評(píng)制度的漏洞。我的看法是，行之有效的制度和技術(shù)安排，既能有助于減少災(zāi)害的發(fā)生以及災(zāi)害造成的損失，還能有助于撫平災(zāi)害對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的沖擊和干擾。

災(zāi)后重建規(guī)劃可以分為過渡期規(guī)劃和長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃兩個(gè)階段。應(yīng)急的過渡期規(guī)劃主要為安置區(qū)選址，包括場(chǎng)地、基礎(chǔ)設(shè)施配套，以及必要的保障設(shè)施，然后在災(zāi)害調(diào)查、科學(xué)論證、地質(zhì)地理?xiàng)l件評(píng)估的基礎(chǔ)上，制定災(zāi)后恢復(fù)重建的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。其中應(yīng)包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃、生產(chǎn)力布局和產(chǎn)業(yè)調(diào)整規(guī)劃、市場(chǎng)服務(wù)體系規(guī)劃、防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃等。

按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的要求，統(tǒng)籌編制城鄉(xiāng)重建規(guī)劃。不僅要考慮城市，而且要兼顧縣(市)、鄉(xiāng)、村。重建的建筑物首先要考慮抗震，然后才是美觀。在住房建筑結(jié)構(gòu)上要注重提高抗震性，農(nóng)村宜提倡采用當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)的木結(jié)構(gòu)，城市宜采用鋼結(jié)構(gòu)或現(xiàn)澆鋼筋混凝土結(jié)構(gòu)。

第三，與災(zāi)后重建的硬件建設(shè)相比，我們更需要關(guān)心災(zāi)后重建的制度性安排，建立一個(gè)充滿希望的公民社會(huì)。

災(zāi)后重建是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程，除了政府要承擔(dān)應(yīng)有的責(zé)任之外，公民社會(huì)同樣不能缺位。中央和地方政府重建機(jī)構(gòu)應(yīng)該以開闊的胸懷，在稅收政策上鼓勵(lì)企業(yè)認(rèn)領(lǐng)重建項(xiàng)目，支持信譽(yù)良好、有高度整合能力的國(guó)內(nèi)外慈善機(jī)構(gòu)參與重建。在這個(gè)過程中，還應(yīng)當(dāng)十分注意政府各部門之間、部門與社會(huì)團(tuán)體之間的工作關(guān)系，避免浪費(fèi)政策資源和資金資源，確保高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

我想強(qiáng)調(diào)指出的是，災(zāi)后重建一定要避免“政績(jī)”攀比，嚴(yán)防各種腐敗，探索和健全一套有效的監(jiān)督制約機(jī)制，嚴(yán)懲重建過程中的克扣挪用、與民爭(zhēng)利、官商勾結(jié)、尋租分利等行為。現(xiàn)在，媒體每天都在播報(bào)捐贈(zèng)款物和重建信息，但缺乏應(yīng)有的細(xì)節(jié)資訊。我建議加以改進(jìn)和完善，從事救災(zāi)款物管理和災(zāi)后重建的部門及其工作人員，所開展的工作應(yīng)公開透明。要把人財(cái)物用在“刀刃”上，真正服從于有利于子孫后代、可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和目標(biāo)。

值得注意的是，政府撥款和民間捐贈(zèng)不可能是長(zhǎng)期穩(wěn)定的資金來源，而且數(shù)量有限，無法解決災(zāi)后重建的長(zhǎng)期需求和可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)該拓寬多種融資渠道，特別是民間投資。這就需要制定適用于災(zāi)后重建的有關(guān)稅收優(yōu)惠政策。包括企業(yè)所得稅，因震災(zāi)造成的財(cái)產(chǎn)損失、公益性捐贈(zèng)支出準(zhǔn)予扣除；個(gè)人所得稅，個(gè)人重大損失可根據(jù)地方政府規(guī)定減征；資源稅，納稅人開采或者生產(chǎn)應(yīng)稅產(chǎn)品過程中，因地震災(zāi)害遭受重大損失的，由當(dāng)?shù)卣疀Q定減征或免征；境外捐贈(zèng)的救災(zāi)物資免征進(jìn)口環(huán)節(jié)稅收等。

第四，災(zāi)后重建應(yīng)當(dāng)能夠證明，廢墟是起點(diǎn)，是進(jìn)步的長(zhǎng)鏈之一環(huán)，由此造就多難興邦的民族氣質(zhì)與品格。

災(zāi)后重建應(yīng)當(dāng)考慮為汶川地震遇難者立一座紀(jì)念碑，昭示每一個(gè)普通生命的尊嚴(yán)，讓幸存者有一個(gè)可以哭泣、祭奠、追憶的地方，以具體行動(dòng)豐富國(guó)家倫理。這項(xiàng)工作屬于文化重建的范疇，應(yīng)納入災(zāi)后重建的統(tǒng)一規(guī)劃。建議把每年的5月12日至18日定為“防災(zāi)和志愿者周”，并在全國(guó)進(jìn)行地震演習(xí)。

還有，重視對(duì)地震遺址實(shí)行完整保護(hù)，這是留給后世開展地震研究的寶貴知識(shí)資源。可以考慮在地震廢墟上建設(shè)國(guó)家地震公園,在公園內(nèi)設(shè)立地震知識(shí)普及館、地震資料展示館、地震實(shí)物陳列館、地震播放影像館等。

災(zāi)后重建考驗(yàn)行政效率，是綜合國(guó)力的一個(gè)重要組成部分，是評(píng)價(jià)政府工作與進(jìn)步程度的一個(gè)重要標(biāo)志。對(duì)于幸存的受災(zāi)群眾來說，最重要的是安身、安心和安定。這就要求，災(zāi)后重建的重點(diǎn)領(lǐng)域，應(yīng)優(yōu)先支持修復(fù)受損嚴(yán)重的基礎(chǔ)設(shè)施，主要包括電網(wǎng)、公路、鐵路、民航、城鎮(zhèn)供水和污水處理、通信、教育、廣播電視、衛(wèi)生設(shè)施等，以及因?yàn)?zāi)損毀倒塌民房的修建；優(yōu)先支持保障群眾生產(chǎn)生活條件的事項(xiàng)，確保受災(zāi)群眾有飯吃、有衣穿、有干凈水喝、有安全住處，做好災(zāi)后防疫和預(yù)防次生災(zāi)害，主要包括修復(fù)農(nóng)業(yè)、林業(yè)生產(chǎn)設(shè)施，水利、氣象設(shè)施，以及支持恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的其他措施，創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，提供技能培訓(xùn)。

第五，借鑒日本的經(jīng)驗(yàn)，在災(zāi)后重建規(guī)劃討論和制定過程中，盡可能囊括各個(gè)界別的專家學(xué)者的智慧，完善與重建相關(guān)的法律法規(guī)體系。

一次又一次的地震災(zāi)難，形成了日本人強(qiáng)烈的危機(jī)意識(shí)與防震觀念，積累了豐富的抗震經(jīng)驗(yàn)。在世界上，很難再找到第二個(gè)像日本一樣在平時(shí)也會(huì)認(rèn)真進(jìn)行各種防震抗震演練的國(guó)家。特別應(yīng)該關(guān)注的是，日本十分強(qiáng)調(diào)依據(jù)法律對(duì)災(zāi)害危機(jī)進(jìn)行管理，實(shí)施災(zāi)后重建工作，共有5大類、52部法律。其中，與地震災(zāi)害有關(guān)的就有27部。

在地震發(fā)生后，日本政府通常會(huì)成立首相咨詢機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)調(diào)查災(zāi)區(qū)的受損情況，對(duì)住宅、城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)復(fù)興等提出對(duì)策建議，在廣泛征集社會(huì)各界意見的基礎(chǔ)上制定重建計(jì)劃。應(yīng)當(dāng)肯定的是，《日本建筑物抗震改進(jìn)促進(jìn)法》要求，學(xué)校、體育館、醫(yī)院、劇院、商場(chǎng)等公用建筑要增加抗震強(qiáng)度，使用期限能夠超過100年。在日本，如果一個(gè)不達(dá)標(biāo)建筑無法通過修繕而達(dá)標(biāo)的話，就只有拆除一條路，絕無回旋的余地。

從制度安排的角度考慮，我們可以參照日本阪神大地震的經(jīng)驗(yàn)設(shè)立重建基金。這個(gè)重建基金，實(shí)際上就是把國(guó)家財(cái)政撥付和社會(huì)捐助的款項(xiàng)，包括國(guó)外的一些捐助集中起來，根據(jù)重建規(guī)劃有效使用。同樣值得借鑒的是，日本在1966年就建立了完善的地震保險(xiǎn)再保險(xiǎn)制度，同時(shí)對(duì)參與重建企業(yè)實(shí)行一定的稅收優(yōu)惠，為災(zāi)后重建、幫助災(zāi)民盡快恢復(fù)生活和生產(chǎn)活動(dòng)發(fā)揮了積極作用。其金融機(jī)構(gòu)也會(huì)采取臨時(shí)緩繳按揭貸款、減少貸款利息等措施減輕災(zāi)民負(fù)擔(dān)。

這次新中國(guó)成立以來強(qiáng)度最大、面積最廣、破壞力最強(qiáng)的地震災(zāi)害，是一次重大的政治經(jīng)濟(jì)考驗(yàn)，也在危機(jī)中蘊(yùn)含著改革機(jī)遇。網(wǎng)絡(luò)和媒體展示力量，使災(zāi)難信息在第一時(shí)間得以迅速公布，國(guó)際救援組織和醫(yī)療小組進(jìn)入中國(guó)，表明了我們開始擁有前所未有的開放與自信。世界認(rèn)識(shí)了一個(gè)強(qiáng)韌的民族，一個(gè)嶄新的中國(guó)。我建議在全球范圍內(nèi)尋求專業(yè)支持，邀請(qǐng)國(guó)內(nèi)外多方顧問力量參與，提供科學(xué)的重建依據(jù)，我們一定要編制出一份經(jīng)得起歷史檢驗(yàn)的重建規(guī)劃，為災(zāi)區(qū)人民繪制出重建美好家園的藍(lán)圖。

（作者為北京大學(xué)中國(guó)地方政府研究院院長(zhǎng)

摘自《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》2008年6月11日 ）