信息公開博弈

韓　永

《政府信息公開條例》實(shí)施兩個月的實(shí)踐已經(jīng)表明，推動信息公開的最主要的力量來自各種各樣具體的訴求

黃由儉至今沒有收到湖南省高級法院對自己的起訴是否立案的任何通知。到7月14日，距離寄出起訴書的時間已經(jīng)有20天了。

湖南汝城縣自來水廠的幾位退休職工，因?qū)ζ髽I(yè)改制中出現(xiàn)的問題不滿，幾年來一直在上訪。當(dāng)他們聽說汝城縣政府曾就改制中的問題進(jìn)行過調(diào)查并“形成了一份頗為客觀的調(diào)查報(bào)告”后，轉(zhuǎn)而要求縣政府公布這一報(bào)告。

因?yàn)檫x擇在政府信息公開條例(簡稱“條例”)實(shí)施后的第一時間提起訴訟，因而此一案例被廣泛視為衡量“條例”實(shí)施情況的一個標(biāo)本。

雖被媒體稱為“信息公開第一案”。但迄今沒有任何一家法院立案，甚至不予立案的裁定也沒有拿到。

此案的曲折，也預(yù)示政府信息公開的艱難。

“第一案”無路可走

各種材料都齊全?為什么法院就是不予立案?

67歲的黃由儉夜里11點(diǎn)多才回到家。訴訟的形勢“越來越嚴(yán)峻”，他不得不連夜與20多位退休的同事商議對策。這是7月13日。

達(dá)成一致的意見是：聯(lián)系媒體，爭取支持。

從尋求司法救濟(jì)到轉(zhuǎn)向?qū)で竺襟w支持，這一轉(zhuǎn)變的背景是：縣法院到市中院、省高院，黃由儉和他的同伴“已經(jīng)看不到解決問題的希望。”

比起5月1日看到政府信息公開條例的宣傳橫幅在縣政府門前迎風(fēng)招展時的興奮心情，黃由儉說他現(xiàn)在“又重新回到無助中”。

事實(shí)上，在汝城縣法院認(rèn)定此案超出他們的管轄范圍時，黃由儉還對下一步的司法救濟(jì)充滿希望，他給郴州中院寫過兩封信，表達(dá)了對立案的殷殷期盼。

郴州中院先是將此案“奇怪”地轉(zhuǎn)給了檢察院，繼而又多次要求黃由儉補(bǔ)充起訴的材料。為此，黃由儉5次往返汝城與郴州之間。直到6月23日，中院一位法官告訴他，你們這個案子，影響巨大，不僅在國內(nèi)有影響，在國際上也有影響，要向省高院和最高院請示后才能做出決定。

此時距離5月5日他們將起訴書快件寄往中院，已有50天。

6月24日下午，省高院一位工作人員明確告訴他們不可能受理這一案件，理由是“郴州中院沒有做出一個書面的裁定”。

而根據(jù)相關(guān)規(guī)定，受理或者不予受理，法院都應(yīng)在7天之內(nèi)給出書面的答復(fù)。

此前的一天，黃由儉曾向郴州中院要過“書面裁定”，中院稱此案事關(guān)重大，要在請示最高院后才能給出答復(fù)。

對省高院會否受理黃由儉心里沒底，因?yàn)榉蓪I(yè)人士告訴他，如果上一級法院直接受理本屬于下一級法院管轄范圍內(nèi)的案件，會嚴(yán)重侵犯法院的管轄原則和兩審終審制原則。

黃由儉還是將起訴書寄到了省高院立案庭，這一行為的一個重要支撐是：高院院長曾在接受媒體采訪時，表示過對這個案件的關(guān)注。

此前，黃由儉很少同法院打交道，這段特殊的經(jīng)歷讓他感慨頗多。他始終搞不明白的一個問題是：各種材料都齊全，為什么法院就是不予立案?

救濟(jì)：3條道路“全不通”

他幾乎遭遇了申請信息公開所有可能的拒絕：答非所問、信息不存在、不宜公開。

而北京市海淀區(qū)四季青鎮(zhèn)居民朱福祥針對土地規(guī)劃和環(huán)評所提出的一系列申請，更能全方位地考察“條例”實(shí)施的現(xiàn)實(shí)狀況。

5月8日，朱福祥向北京市規(guī)劃委申請調(diào)取四季青常青通達(dá)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境規(guī)劃意見書。規(guī)劃委給了他一個規(guī)劃設(shè)計(jì)的條件說明書，當(dāng)他向工作人員反映這并非自己想要的東西時，對方告訴他：領(lǐng)導(dǎo)說了，就給這個答復(fù)。

在向市國土局申請公開四季青門頭新村建設(shè)項(xiàng)目土地使用的信息時，類似的情形再次上演?！拔覀兏氖前仓棉r(nóng)民的用地有多少畝，商品房開發(fā)有多少畝，結(jié)果他拿那個征地的批準(zhǔn)文件給我們?！敝旄Ｏ檎f。在四季青鎮(zhèn)政府，當(dāng)朱福祥對該鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)的兩棟樓的使用性質(zhì)申請信息公開時，對方的答復(fù)是：“你申請的信息不存在?！?/p>

6月23日，朱福祥又去規(guī)劃委，申請查詢常青通達(dá)在四季青的某商務(wù)樓規(guī)劃許可證。工作人員告訴他，要想調(diào)取信息，首先得知道要調(diào)取信息的文件號，否則不予提供?！拔覀儧]見過這個文件，怎么可能知道文件號?”朱福祥納悶。

朱福祥還就北京市土地出讓金的違規(guī)使用情況，提請國家審計(jì)署公開，對方給了他一個3頁的答復(fù)，意思是公開可能危及社會穩(wěn)定，因而不宜公開。

兩個月內(nèi)，朱福祥幾乎遭遇了申請信息公開所有可能的拒絕：答非所問、信息不存在、不宜公開。

在四季青鎮(zhèn)政府給出“信息不存在”的答復(fù)后，朱福祥向海淀區(qū)政府信息辦提請行政復(fù)議。一位工作人員向他表示，按照“條例”，信息公開救濟(jì)的渠道只有兩個：一是舉報(bào)，二是訴訟，沒有行政復(fù)議。

朱福祥給海淀區(qū)政府信息辦留下了兩份申請，一份作復(fù)議，一份作舉報(bào)。但至今他沒收到任何一個來自海淀區(qū)政府信息辦的通知。

法律專家認(rèn)為，政府機(jī)關(guān)不依法履行信息公開義務(wù)的，可以看作是對申請人知情權(quán)的侵害，因而可以援引“條例”第三十三條第二款申請行政復(fù)議。

在行政復(fù)議和舉報(bào)都未能提供有效救濟(jì)后，朱福祥以四季青鎮(zhèn)政府不履行公開義務(wù)為由，將其訴至海淀區(qū)法院。但立案庭法官認(rèn)為，鎮(zhèn)政府“信息不存在”的答復(fù)已算是履行了職責(zé)，因而不予受理。

在法律專業(yè)人士的建議下，朱福祥將訴訟請求進(jìn)行了變更，在“履行職責(zé)”前加上了一個“實(shí)際”，再次提起訴訟。海淀區(qū)法院再次做出了不予受理的裁定，這次的理由是“所訴事項(xiàng)不屬于行政訴訟的受案范圍”。

與黃由儉一樣，朱福祥已經(jīng)感覺“無路可走”。

為何害怕信息公開?

縣級政府并無對某一信息是否屬于國家秘密進(jìn)行定性的權(quán)力，

劉成現(xiàn)在最怕見到的一種人，就是像朱福祥、黃由儉這樣將“條例”視為“尚方寶劍”對信息公開糾纏不休的人。

劉成是河南省某縣信息科負(fù)責(zé)人，每天的主要工作就是將政府信息披露和公開。對他而言，“條例”實(shí)施帶來的主要變化是工作量驟然增加，壓力也驟然增加。以前公開的東西不多，遵循“不公開是原則，公開是例外”，現(xiàn)在則相反。

“一旦與法律扯上關(guān)系，就得備加小心?！眲⒊烧f?！啊畻l例規(guī)定了4類主動公開的信息，要細(xì)糾起來，工作量非常大?！?/p>

“條例”要求主動公開的信息，第一類是“涉及公民、法人或者其他組織切身利益的”信息，第二類是“需要社會公眾廣泛知曉或者參與的信息”。“這樣的信息差不多占了所有信息的80％以上?！眲⒊烧f。

現(xiàn)在，劉成上班要做的第一件事，就是先瀏覽一下掛在信息科名下的信息公開網(wǎng)站，看看有沒有網(wǎng)友的留言——在政府信息公開的所有媒介中，網(wǎng)站是上級要求的首選。

“每天既怕漏掉一個留言，又盼著上面

沒一個留言?！眲⒊烧f?！白钆掠腥颂岢鲆恍╇y纏的事?！?/p>

“幸運(yùn)”的是，到目前為止，這種“難纏的事”只碰上過一樁。今年5月上旬，一位家在該縣的西南政法大學(xué)的學(xué)生，在網(wǎng)站上留言，希望能公布手足口病在這個縣的發(fā)病情況和防治情況。

“一下子就緊張起來了?！眲⒊扇绱嗣枋鲎约寒?dāng)時的心情，“因?yàn)閺膩頉]有碰上過這樣的事?！?/p>

利好的一個因素是：手足口病最為敏感的時期已過，準(zhǔn)確地公布信息成為上上下下的一個共識，數(shù)據(jù)的收集也非常到位。

劉成向領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)此事，獲得批準(zhǔn)。他告訴《中國新聞周刊》記者，省以下的政府信息公開的負(fù)責(zé)人一般是市或縣政府辦公室主任。

然后向縣衛(wèi)生部門索要數(shù)據(jù)，領(lǐng)導(dǎo)最終核準(zhǔn)將這些數(shù)據(jù)在網(wǎng)站上公布。

完成這些事后，劉成與這位學(xué)生取得了聯(lián)系。沒想到這讓他忙得不可開交的留言，對方竟沒太當(dāng)回事，“我就是想看看‘條例好不好使?！彼f。

“就怕遇上三種人：律師、記者和法律專業(yè)的學(xué)生，他們懂法，較起真來不好對付?！眲⒊烧f。

“老百姓提出信息公開的還不多。”劉成說。當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展平平，多數(shù)人整天忙于生計(jì)，權(quán)利意識并不是很強(qiáng)，劉成對此頗為“慶幸”，“如果都來要求信息公開，壓力不知道會有多大”。

但領(lǐng)導(dǎo)有時候會以涉密為由，規(guī)避一些敏感信息的公開。遇到這種情況，劉成就要先把文件拿到法制室，看能不能在法律上找到一些依據(jù)，哪怕“依據(jù)有些牽強(qiáng)”。

依據(jù)主要是1989年5月1日開始實(shí)施的《中華人民共和國保守國家秘密法》。這部法律因與普通人相距甚遠(yuǎn)，多數(shù)人不解其祥，因而常被利用，給一些攸關(guān)政府利益的信息戴上“國家秘密”的帽子，拒絕公開。

而事實(shí)上，根據(jù)保密法規(guī)定，縣級政府并無對某一信息是否屬于國家秘密進(jìn)行定性的權(quán)力。

大家不再是觀眾

在原來空談信息公開的時候?這種權(quán)利是虛的，“條例”的實(shí)施讓這種權(quán)利成為實(shí)的，

北京大學(xué)法學(xué)院教授、公眾參與研究與支持中心主任王錫鋅，將“條例”公開后這兩個多月看起來充滿了混亂邏輯的時期，稱為特殊時期。

這一時期到目前為止最為重要的特點(diǎn)，是公眾對信息公開寄予了超乎尋常的熱情，信息公開方則竭力避免信息的公開，而司法救濟(jì)軟弱無力?！肮姷臒崤c政府部門的冷形成了鮮明的對比?！币晃环蓪W(xué)者總結(jié)。

“公眾充滿熱情是因?yàn)榇蠹覍χ闄?quán)的長久期待，終于從‘條例身上找到了釋放的途徑?！边@位法律學(xué)者說，“政府部門的冷則是要努力使由于不公開帶來的利益，不至于在‘條例的沖擊下?lián)p失殆盡?！?/p>

看來雙方的行為都有點(diǎn)過火?！翱赡芤?jīng)過一段時間，雙方才能回歸到一種理性的狀態(tài)?！边@位法律學(xué)者表示，這種狀態(tài)的特征是雙方都能認(rèn)識到有些事情不可為。

司法機(jī)關(guān)的作用應(yīng)是用判決把雙方的行為指引到正確的軌道上，現(xiàn)在看來亦有些“水土不服”——朱福祥拿到了一個不予受理的裁定，黃由儉至今沒有見到法院的書面回復(fù)?！安挥杌貜?fù)是一種消極的策略。對于起訴人來說，等于釜底抽薪，司法救濟(jì)沒法進(jìn)行下去了?！币晃宦蓭煼治觯斑@等于間接地鼓勵政府部門不作信息公開，因?yàn)榧幢隳悴蛔袷亍畻l例，也不會受到法律的制裁。”

王錫鋅不主張對法院予以嚴(yán)厲的指責(zé)，因?yàn)椤凹幢惴ㄔ涸敢馐芾恚膊豢赡芡耆约鹤鲋?，因?yàn)轶w制本身對它構(gòu)成了很大的制約”。王錫鋅認(rèn)為，更何況，從長遠(yuǎn)來看，法院還是唯一可依賴的救濟(jì)力量，“罵得一無是處，建設(shè)性的方案何在”。

即便司法尚不能很好地發(fā)揮救濟(jì)作用，王錫鋅仍然認(rèn)為，“條例”實(shí)施后兩個月的實(shí)踐已經(jīng)表明，情況正在發(fā)生著積極的變化，最主要的力量來自各種各樣具體的訴求，“我不說財(cái)政公開，我就要你公開養(yǎng)犬管理費(fèi)的使用情況，官員就會感受到具體的壓力，而當(dāng)每個人都能提出這種具體的訴求時，官員面臨壓力的來源就是無限廣泛的。只要有了渠道，一點(diǎn)一點(diǎn)地?cái)D都不怕。”

“在原來空談信息公開的時候，這種權(quán)利是虛的，‘條例的實(shí)施讓這種權(quán)利成為實(shí)的，現(xiàn)在的問題是要把它從軟的變成硬的。”王錫鋅說，硬的標(biāo)準(zhǔn)是所有法律上規(guī)定的權(quán)利都能實(shí)現(xiàn)，這一方面可以期待司法，但同時也要依賴逐步地推動和方法的選擇。