小煤礦政策之殤

孫春艷

小煤礦復(fù)產(chǎn)是權(quán)宜之計，而猶猶豫豫的小礦主們盼望的卻是政策的連續(xù)性

6月20日，距國家發(fā)改委下達小煤礦盡快復(fù)產(chǎn)的緊急通知已近一個月，山西臨汾市主要運煤通道臨汾至大寧省道上，運煤車仍是稀稀落落，這與2006年前后該路段運煤高峰一堵就是兩三天的“盛況”不可同日而語。

臨汾市產(chǎn)煤大縣蒲縣，80座煤礦只有不到四分之一剛剛恢復(fù)了生產(chǎn)，連今年年初簽訂的合同煤都供應(yīng)困難。

“這些年關(guān)于小煤礦的政策反復(fù)無常，忽東忽西。一些煤礦主對目前的復(fù)產(chǎn)政策充滿疑慮，擔(dān)心奧運會之后又讓停?！币晃徊辉敢馔嘎缎彰钠芽h政府公職人員對《中國新聞周刊》記者說。

據(jù)他反映，蒲縣部分礦主經(jīng)過多年政策反復(fù)已經(jīng)后怕，想把煤礦賣了“一了百了”，但由于臨汾市目前正在推行煤炭體制改革，想要賣出煤礦并非易事。

復(fù)產(chǎn)，權(quán)宜之計

六證齊全的初衷，是為煤礦安全加上多重保險，但面對產(chǎn)產(chǎn)停停的現(xiàn)狀，實際上難以落實

山西小煤礦復(fù)產(chǎn)，與發(fā)改委的第二道“復(fù)產(chǎn)令”有關(guān)。

因煤炭嚴(yán)重緊缺，煤價連續(xù)攀升，5月25日國家發(fā)改委會同工業(yè)和信息化部、財政部等11個部門，明確要求各煤炭主產(chǎn)省加快小煤礦復(fù)產(chǎn)驗收工作。這是繼今年1月23日后關(guān)于煤礦復(fù)產(chǎn)的第二道政策令，煤炭供需趨緊局面可見一斑。

“目前，在石油價格高企和CPI居高不下的狀況下，小煤礦復(fù)產(chǎn)只是權(quán)宜之計。”中國煤炭運銷協(xié)會市場觀察員李朝林對《中國新聞周刊》記者說，他認為，發(fā)改委多年的政策指向是關(guān)停、整合小煤礦。在目前一出事故地方官員烏紗帽難保的情況下，地方政府對于復(fù)產(chǎn)的積極性不高，只求在安全生產(chǎn)與產(chǎn)量增長之間尋找平衡點。

臨汾市對于復(fù)產(chǎn)慎之又慎。今年春節(jié)過后市政府便提出開展煤礦復(fù)工復(fù)產(chǎn)工作，但實際上一直處于準(zhǔn)備階段，除少數(shù)幾家國有煤礦，多數(shù)煤礦處于停產(chǎn)狀態(tài)。發(fā)改委5月底下發(fā)了緊急通知，這一狀況才有所改變。

6月23日，蒲縣太林鄉(xiāng)西開府村的西溝煤礦復(fù)產(chǎn)已經(jīng)一周了。但下午2點，靜悄悄的辦公樓不見人影。記者在礦長辦公室找到還在打瞌睡的礦長金紅。

“西溝礦已經(jīng)停了近兩年了，2007年幾乎沒生產(chǎn)過?！苯鸺t說，這兩年里，停產(chǎn)煤礦必須配備專門的通風(fēng)排水員，以保證安全，還要根據(jù)市里的要求學(xué)習(xí)文件和組織隱患排查，每月花費至少10萬元。

但即便宣布復(fù)產(chǎn)，也還需要一兩個月走程序：復(fù)工、整改、驗收、復(fù)產(chǎn)，而“六證齊全”是復(fù)產(chǎn)的關(guān)鍵。

“每個煤礦都有專職辦證人員，我們也有兩個人專門到省里去跑證，停產(chǎn)這兩年，我也幫著他們跑手續(xù)?！苯鸺t說。目前的“六證”是在原有“四證”——“采礦許可證”“礦長證”“煤炭生產(chǎn)許可證”“營業(yè)執(zhí)照”的基礎(chǔ)上又加上“安全生產(chǎn)許可證”和“礦長安全資格證”，而這些證件無一例外都在省廳辦理。除后兩個在山西省安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局辦理外，其余四個分別在山西省國土資源廳、煤炭工業(yè)局、煤炭安全監(jiān)察局、工商局辦理。

“辦證需要準(zhǔn)備的材料有一米高，一個證辦下來怎么也要往省里跑十趟八趟，往往是這個證剛辦下來，那個證又到期了，所以不得不尋求捷徑?！迸R汾市蒲縣太林鄉(xiāng)一位祁姓黨委副書記對《中國新聞周刊》記者表示，他認為，六證不齊不能生產(chǎn)，是監(jiān)管小煤礦的軟政策，但實際上省里的辦證機關(guān)一般不會下去核實具體情況，只看資料是否齊備，或者有否領(lǐng)導(dǎo)批條。

“六證齊全”就安全了?

6月13日，山西孝義市安信煤業(yè)有限公司井底發(fā)生炸藥爆炸事故，43人被困井下，而5月18日復(fù)產(chǎn)時，該礦“六證齊全”。細數(shù)近幾年來發(fā)生礦難的煤礦，絕大多數(shù)是六證齊全?！笆裁戳C齊全，是五毒俱全!”國家安監(jiān)總局原局長李毅中曾如此憤慨地表示。

六證齊全的初衷，是為煤礦安全加上多重保險，但面對產(chǎn)產(chǎn)停停的煤礦生產(chǎn)現(xiàn)狀，實際上難以落實。

復(fù)產(chǎn)是權(quán)宜之計，而多年來出臺的哪一項政策又是保證煤炭行業(yè)發(fā)展長治久安的?

10年整頓

多年來對小煤礦政策的反復(fù)，已使得這些民企“出頭鳥”草木皆兵

小煤礦復(fù)產(chǎn)艱難，集中反映了整個煤礦產(chǎn)業(yè)的問題。煤炭產(chǎn)業(yè)政策對小煤礦并不穩(wěn)定，使得后者長期在發(fā)展與整頓間徘徊。多年來，一直是政府之手決定小煤礦這只風(fēng)箏的去或留。

經(jīng)歷了多輪政策往復(fù)的金紅對此已經(jīng)沒有太多感覺。西溝煤礦1991年正式投產(chǎn)，在國家的關(guān)停政策下，邁過年產(chǎn)3萬噸、6萬噸、9萬噸、15萬噸等多道生死坎，目前年產(chǎn)15萬噸，但該礦鄰近的西開府等數(shù)座煤礦，已在多次整改中陸續(xù)關(guān)閉。根據(jù)山西省政策，從現(xiàn)在到2010年，將逐步關(guān)閉年產(chǎn)15萬噸的小煤礦，西溝煤礦的命運不難預(yù)計。

整頓小煤礦的政策始于1998年11月。更早前，煤炭市場供不應(yīng)求，國有煤礦難以滿足，于是國家放寬辦礦政策，大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦。如“六五”(1981年至1985年)計劃中寫有：中國應(yīng)抓緊煤礦礦井的技術(shù)改造和中小礦井的建設(shè)，挖掘潛力。

到1998年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦最多時曾達8萬多個，產(chǎn)量占全國總產(chǎn)量的43％左右，同時，煤炭庫存多達2億噸，煤價持續(xù)下跌，國有煤礦嚴(yán)重虧損，煤礦安全事故頻發(fā)，資源和生態(tài)遭到嚴(yán)重破壞。

于是，國家政策緊急掉頭。從1998年至2001年，全國累計關(guān)閉各類小煤礦5．8萬座，占總數(shù)的73％。連續(xù)3年將原煤產(chǎn)量控制在10億噸左右。取得初步戰(zhàn)果后，2001年6月，國務(wù)院辦公廳又專門下發(fā)緊急通知，要求對國有煤礦礦辦小井、國有煤礦礦區(qū)范圍內(nèi)的小煤礦、不具備基本安全生產(chǎn)條件的小煤礦、“四證”不全以及生產(chǎn)高硫高灰煤炭的小煤礦采取一律關(guān)閉的措施，對所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦一律停產(chǎn)整頓。

2005年國家計劃關(guān)閉小煤礦8000座，2006年和2007年的數(shù)字分別為2652座和2209座。為完成目標(biāo)，每個產(chǎn)煤縣都要上報關(guān)閉名額，最終由市里下達關(guān)閉指標(biāo)?！罢咄蝗灰坏肚邢聛恚覀兙蜕狭恕诿麊??！币晃坏V老板說。

山西小礦井的最高數(shù)量曾一度超過9000個。1998年以來，山西省共有5020個非法、布局不合理的小煤礦被取締。

西溝等煤礦在1998年剛剛通過井下技術(shù)改造實現(xiàn)了年產(chǎn)6萬噸的目標(biāo)，就不得不開始向年產(chǎn)9萬噸的生產(chǎn)能力努力?！懊看萎a(chǎn)能邁上一級，僅更新設(shè)備就要幾百萬，更別提辦證跑手續(xù)等相關(guān)花費了?！苯鸺t說。

但計劃沒有變化快，根據(jù)山西省煤炭工業(yè)的發(fā)展規(guī)劃，山西省各產(chǎn)煤市下達了2005年礦井總數(shù)要比2004年壓減30％的部署——全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦數(shù)量將控制在3000個以下，并逐步淘汰年產(chǎn)量9萬噸以下的礦井。

2005年前后，山西省推行了產(chǎn)煤方法改革。西溝煤礦在2005年再一次進行了技術(shù)改造，

實現(xiàn)了年產(chǎn)15萬噸的核定生產(chǎn)能力。2005年底，煤炭的社會庫存達到了1．4億噸，為幾年來新高，發(fā)改委2006年初對小煤礦再發(fā)“追殺令”。部分小煤礦在2006年、2007年兩年里的生產(chǎn)時間僅為四五個月，產(chǎn)產(chǎn)停停，成本的收回遙遙無期。

“能活到今天，哪家的投入也不會少于一個億?！碧粥l(xiāng)一位孫姓副鄉(xiāng)長對《中國新聞周刊》記者說。他認為，經(jīng)過國家和地方政府10年的整頓，一些小煤礦已經(jīng)成為不遜于地方國有煤礦的財政支柱，且管理和安全水平精進，已經(jīng)擺脫原有意義上的“黑口子”，合法經(jīng)營、規(guī)范生產(chǎn)的中小煤礦理應(yīng)受到國家法律的保護。

蒲縣產(chǎn)煤大戶——民企宏源煤業(yè)集團公司自2002年以來先后收購兼并和整合11家煤礦，已經(jīng)建成了年產(chǎn)40萬噸、60萬噸、120萬噸三條選煤生產(chǎn)線，然而，多年來對小煤礦政策的反復(fù)，已使得這些民企“出頭鳥”草木皆兵。

6月初，下屬部分煤礦已經(jīng)復(fù)產(chǎn)的宏源煤業(yè)對記者的詢問十分敏感?！霸诿駹I煤礦還不具有話語權(quán)的今天，說什么都是沒有意義的?！焙暝疵簶I(yè)集團公司的總經(jīng)理馬長江對《中國新聞周刊》記者說。在今年4月臨汾市全面推行煤炭體制改革之后，該集團公司也面臨著被托管的命運。

政策頂牛

“即將推行的政策也許會因為國家的宏觀層面變化而充滿變數(shù)?！?/p>

托管即由省內(nèi)外國有煤礦、以及地方國有骨干煤礦，派專業(yè)的管理人員進行委托管理。但由于安全責(zé)任仍歸地方政府所有，一旦出事故，被托管的煤礦老板還是要面臨牢獄之災(zāi)、地方監(jiān)管人員還是要面臨撤職危險?！斑@無異于小煤礦身上又多了一個不管事只拿錢的婆婆。”鄉(xiāng)寧縣一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤炭監(jiān)管負責(zé)人對本刊記者說。

安全仍是此次煤炭體制改革的第一要義(本刊2008年第16期《晉煤“再國有化”進行時》對此有詳細介紹)。對煤礦實行收購、控股的國有大型煤礦，將成為“安全生產(chǎn)責(zé)任主體”。

“這不是推卸責(zé)任嗎?政府官員不承擔(dān)責(zé)任要這些官員干嗎?”臨汾市一位不愿透露姓名的產(chǎn)煤鎮(zhèn)鎮(zhèn)長對《中國新聞周刊》記者表示，他認為，臨汾市通過收購、控股、租賃、托管四種形式，使小煤礦的數(shù)量減少，以達到少出事故的目的，但煤炭本屬于高危行業(yè)，數(shù)量減少并不等于礦難減少，最終還是看管理是否到位。

臨汾市在此次復(fù)產(chǎn)中規(guī)定，凡是六證齊全，儲量在200萬噸以上的方可恢復(fù)生產(chǎn)。但許多產(chǎn)煤地區(qū)本身煤層較薄，不適臺大煤礦機械化開采，小煤礦正好解決這一問題，如果一味地只堵不疏，反倒使一些煤老板鋌而走險?！皯?yīng)該讓他們進行生產(chǎn)，他們儲量不多，再生產(chǎn)兩三年也就自生自滅了。”前述的產(chǎn)煤鎮(zhèn)鎮(zhèn)長認為，這樣此前高額投入的煤礦主也可收回成本，還不會造成煤炭資源的浪費。

2004年，臨汾市曾進行煤礦產(chǎn)權(quán)明晰制度改革。所謂“產(chǎn)權(quán)明晰改革”，簡言之是讓煤老板按儲量繳納資源價款后，將煤礦的所有權(quán)明確為煤老板私人所有，以此解決安全問題。但從2007年初開始，余家?guī)X煤礦、蒲鄧煤礦、洪洞縣相繼發(fā)生礦難，分別造成26人、28人、105人死亡。產(chǎn)權(quán)明晰改革最終沒有實現(xiàn)保障安全的目的。

目前正在進行的煤礦體制改革將實現(xiàn)民營煤礦所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，等于將產(chǎn)權(quán)明晰改革推倒重來，而上次政策與此次政策存在著不可調(diào)和的矛盾。

比如，上次產(chǎn)權(quán)明晰改革要求儲量在100萬噸以上的按儲量計交價款，一些煤礦主為了少交價款，壓縮儲量上報。而此次臨汾市要求儲量800萬噸以上才能進行資源整合，煤礦主立即亂了陣腳，想要把儲量放大還需要走通一級級關(guān)系，在政策仍不十分明朗的情況下，煤礦主對此心有余悸。

“若讓我生產(chǎn)，就讓我按現(xiàn)有證照上的服務(wù)年限生產(chǎn)完；若不讓我生產(chǎn)，應(yīng)該將前幾年交的1600萬資源價款按所剩比例退還給我?！边€未復(fù)產(chǎn)的建設(shè)煤礦礦長李雙喜道出了多數(shù)煤礦主的心聲。但另外一部分還是認為，政策風(fēng)險愈來愈大，想盡早將手中的煤礦處理掉，“一了百了”。

臨汾市今年4月底下發(fā)的規(guī)定要求，未被收購、控股、租賃、托管的煤礦一律不準(zhǔn)復(fù)工復(fù)產(chǎn)。而發(fā)改委的“復(fù)產(chǎn)令”似乎打亂了此前的部署。臨汾市現(xiàn)在的調(diào)子是先復(fù)產(chǎn)再整合?！凹磳⑼菩械恼咭苍S會因為國家的宏觀層面變化而充滿變數(shù)?！鼻笆鰧O姓副鄉(xiāng)長表示，長年監(jiān)管煤礦的他，對政策的變化已經(jīng)司空見慣。

而據(jù)統(tǒng)計，經(jīng)過多年的整治2008年中國共有小煤礦1．3萬座，按照發(fā)改委的規(guī)劃，到2010年，全國小煤礦數(shù)量要壓至1萬座。無論通過何種方式，也無論小煤礦生產(chǎn)狀況如何，一刀切下將有3000座小煤礦難逃厄運。