透視中國監(jiān)獄體制改革

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，中國監(jiān)獄實(shí)行的是“監(jiān)企合一”的體制，也就是，監(jiān)獄生產(chǎn)“統(tǒng)購統(tǒng)銷”，經(jīng)費(fèi)供給實(shí)行“以收抵支”和“大包干”。這種體制適應(yīng)了當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求，曾經(jīng)起到過積極作用。但隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，“監(jiān)企合一”的監(jiān)獄體制越來越不適應(yīng)形勢的發(fā)展和變化，其自身矛盾日益凸顯。監(jiān)獄越來越偏離“懲罰與改造相結(jié)合，使罪犯脫胎換骨重做新人”宗旨的狀況，引起了高層的重視。2003年，國務(wù)院決定在上海、重慶、陜西等6省(市)開展監(jiān)獄體制改革試點(diǎn)工作?，F(xiàn)在，改革情況怎樣了？

“監(jiān)獄體制不改不行了”

陳煥奎，重慶市司法局局長。和記者說起當(dāng)初重慶力爭參加第一批監(jiān)獄體制改革的感受時(shí)，口氣依然嚴(yán)峻：體制影響了刑罰執(zhí)行，不改怎么行？怎么能保障司法公正？

陳煥奎所說的“體制”，指的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代中國監(jiān)獄實(shí)行的“監(jiān)企合一”的體制，也就是，監(jiān)獄生產(chǎn)“統(tǒng)購統(tǒng)銷”，經(jīng)費(fèi)供給實(shí)行“以收抵支”和“大包干”。

據(jù)了解，這種體制適應(yīng)了當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求，曾經(jīng)起到過積極作用。但隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，“監(jiān)企合一”的監(jiān)獄體制越來越不適應(yīng)形勢的發(fā)展和變化，其自身矛盾日益凸顯。

用陳煥奎的話說：“監(jiān)獄經(jīng)費(fèi)缺口大，不得不以生產(chǎn)為重，一個(gè)監(jiān)獄七八個(gè)領(lǐng)導(dǎo)只有一個(gè)是管監(jiān)管改造的；二三十個(gè)科室大多數(shù)是管生產(chǎn)經(jīng)營的，監(jiān)獄的刑罰功能被淡化了?！?/p>

重慶女子監(jiān)獄政委吳琳告訴記者，改革前每天一睜眼，琢磨的就是抓生產(chǎn)，班子碰頭也多是為生產(chǎn)。

重慶市監(jiān)獄新生機(jī)電有限公司總經(jīng)理向建民曾經(jīng)做過鳳城監(jiān)獄的監(jiān)獄長，他說，改革前，為能維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)，有的監(jiān)獄每月都要向民警借錢，有了就還，沒有就先欠著，啥時(shí)能還誰也說不準(zhǔn)。

據(jù)介紹，“重生產(chǎn)、輕管教”觀念在我國監(jiān)獄中影響很深。重慶市監(jiān)獄八監(jiān)區(qū)監(jiān)區(qū)長張旭東說，改革前，民警的精力大都用在抓生產(chǎn)上，很少想到執(zhí)法公正。服刑人員從勞動場所回監(jiān)區(qū)常是一窩蜂，很容易帶違禁品進(jìn)來，威脅監(jiān)區(qū)的安全。

“監(jiān)獄體制改革要實(shí)行監(jiān)企分開”

重慶市監(jiān)獄八監(jiān)區(qū)服刑人員李某告訴記者，改革前，管教干部對服刑人員的管理有人為因素，幫教服刑人員多是干部談話，形式單一、枯燥。

監(jiān)獄越來越偏離“懲罰與改造相結(jié)合，以改造人為宗旨，使罪犯脫胎換骨重做新人”宗旨的狀況，引起了高層的重視。

2001年，司法部對全國監(jiān)獄現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)研。2002年，中央提出了“全額保障、監(jiān)企分開、收支分開、規(guī)范運(yùn)行”的監(jiān)獄體制改革目標(biāo)。

2003年1月31日，國務(wù)院印發(fā)了《國務(wù)院批轉(zhuǎn)司法部關(guān)于監(jiān)獄體制改革試點(diǎn)工作指導(dǎo)意見的通知》，決定從2003年開始，在黑龍江、上海、江西、湖北、重慶、陜西6省(市)開展監(jiān)獄體制改革試點(diǎn)工作。

司法部監(jiān)獄管理局副局長李豫黔告訴記者，監(jiān)獄體制改革的要?jiǎng)?wù)就是要實(shí)行監(jiān)企分開，收支分開，監(jiān)社(社會)分開，建立監(jiān)獄經(jīng)費(fèi)全額保障制度，以達(dá)到強(qiáng)化監(jiān)獄刑罰職能的目的。

有關(guān)人士透露，重慶市監(jiān)獄體制改革之路，非常具有代表性。

陳煥奎是2002年得知中央要進(jìn)行監(jiān)獄體制改革試點(diǎn)的信息的，當(dāng)時(shí)公布的試點(diǎn)并沒有重慶市，“監(jiān)獄體制改革對重慶監(jiān)獄發(fā)展是個(gè)機(jī)遇，一定要爭取。”時(shí)隔5年，陳煥奎對記者說，“那會兒真是急了?！薄拔覀兿认蚴形姓闹饕I(lǐng)導(dǎo)說明監(jiān)獄體制改革的重要性，爭取領(lǐng)導(dǎo)支持。后來，市領(lǐng)導(dǎo)和我一起去司法部爭取加入改革試點(diǎn)，并公開表態(tài)：重慶砸鍋賣鐵也要搞監(jiān)獄體制改革，也要保證按1∶1的比例承擔(dān)中央財(cái)政的配套資金。”陳煥奎說，市里成立的監(jiān)獄體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組中就有3個(gè)市委常委。

監(jiān)獄體制改革最大的成效是什么

“監(jiān)獄體制改革最大的成效是什么？”記者問。

司法部監(jiān)獄管理局副局長李豫黔的回答是：“監(jiān)獄體制改革使其刑罰職能得到了強(qiáng)化，監(jiān)獄人民警察隊(duì)伍建設(shè)加強(qiáng)，專業(yè)化水平大大提升?！?/p>

據(jù)李豫黔講，目前，一批教育改造、心理矯治、監(jiān)所管理、警務(wù)管理、獄內(nèi)偵查、臨床醫(yī)學(xué)等監(jiān)獄工作急需的專業(yè)、緊缺人才已經(jīng)充實(shí)到監(jiān)獄人民警察隊(duì)伍中來。

經(jīng)費(fèi)全額保障在一定程度上為監(jiān)獄卸了經(jīng)濟(jì)包袱，監(jiān)獄的安全穩(wěn)定、監(jiān)管設(shè)施逐步改善，人防、物防、技防體系逐步健全，特別是監(jiān)獄體制改革與布局調(diào)整相結(jié)合，逐步實(shí)現(xiàn)服刑人員勞動由分散向集中、室外向室內(nèi)轉(zhuǎn)變，監(jiān)獄生產(chǎn)由農(nóng)業(yè)向工業(yè)轉(zhuǎn)變。監(jiān)獄的安全防范能力明顯提高，與改革試點(diǎn)前相比，服刑人員脫逃率和獄內(nèi)發(fā)案率均比試點(diǎn)前大幅下降。

服刑人員的教育改造質(zhì)量也有了進(jìn)一步提高。在過去體制下不同程度存在的重生產(chǎn)、輕改造，重監(jiān)管、輕教育的傾向逐步得到扭轉(zhuǎn)，監(jiān)獄把提高教育改造質(zhì)量貫穿于工作的全過程，依法完善監(jiān)管改造工作機(jī)構(gòu)和制度，增強(qiáng)管理改造、教育改造和勞動改造的有效性。

“過了河的卒子只能向前”

改革試點(diǎn)爭來了，還要爭取財(cái)政、人事、編制、工商、稅務(wù)等部門的支持。最后是系統(tǒng)內(nèi)部，監(jiān)獄領(lǐng)導(dǎo)、民警和職工都要做工作，因?yàn)楸O(jiān)企分開后，工人怕下崗，民警怕脫警服，監(jiān)獄領(lǐng)導(dǎo)怕政治待遇有變化。

針對這些顧慮，重慶市司法局黨委給大家吃了定心丸：工人不下崗；去企業(yè)的民警采取委派制，還是警察身份，并且提出以后提拔干部要有企業(yè)經(jīng)歷；領(lǐng)導(dǎo)政治待遇不變。這些政策穩(wěn)定了隊(duì)伍。監(jiān)企分開，沒有先例，也就有風(fēng)險(xiǎn)：一是去企業(yè)人員前程的風(fēng)險(xiǎn)；一是弄不好監(jiān)獄亂了的風(fēng)險(xiǎn)。這時(shí)就有人說，明分暗不分，就沒風(fēng)險(xiǎn)了。而陳煥奎說，原則不能變，“過了河的卒子只能向前，沒退路”，他還提出了先分開后完善、先運(yùn)行后規(guī)范、先維持后發(fā)展的改革思路。2003年3月17日，重慶市監(jiān)獄系統(tǒng)體制改革的大幕拉開了。

重慶市監(jiān)獄管理局黨委副書記、副局長秦伯勤說，2003年，重慶監(jiān)獄系統(tǒng)財(cái)政撥款翻了一番，實(shí)現(xiàn)了全額撥款，結(jié)束了監(jiān)獄半自給自足的歷史。

監(jiān)獄實(shí)現(xiàn)了監(jiān)企分開、收支分開和監(jiān)社(社會)分開，重慶市監(jiān)獄管理局成立了監(jiān)獄國有獨(dú)資公司——渝劍集團(tuán)，各監(jiān)獄組建分公司。

執(zhí)法經(jīng)費(fèi)與監(jiān)獄企業(yè)生產(chǎn)收入脫鉤、將干警收入與生產(chǎn)效益脫鉤，建立了監(jiān)獄與監(jiān)獄企業(yè)徹底分開的新體制，監(jiān)獄與監(jiān)獄企業(yè)在機(jī)構(gòu)、職能、人員、收支、資產(chǎn)和監(jiān)社等5個(gè)方面實(shí)現(xiàn)了全面分開，剝離了監(jiān)獄辦企業(yè)職能，確保了監(jiān)獄刑罰執(zhí)行職能和勞動改造服刑人員手段的不斷加強(qiáng)。 （張亦嶸 柴黎/《法制日報(bào)》）