規(guī)劃環(huán)評需要公眾參與

前一段網(wǎng)上掛有關(guān)于環(huán)評規(guī)劃的征求意見稿，向公眾征集意見。北京大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師汪勁教授與中國社會科學(xué)院李教授曾就此事做過一番對話。

汪 勁：

規(guī)劃環(huán)境影響評價條例征集意見稿，是在兩年前開始起草的，先后共擬18稿。當(dāng)一個法規(guī)文件涉及利益交織較多時，出臺的難度就會比較大。有關(guān)環(huán)境影響評價的制度的構(gòu)建，一直都是比較困難的事?！兑?guī)劃環(huán)境影響評價條例》（征求意見稿）在我國不單純是環(huán)評規(guī)劃，實(shí)際上涉及到絕大部分政府部門的權(quán)利問題，他們各自要把牢制定規(guī)劃權(quán)。過去在我國沒有環(huán)評規(guī)劃，報上級主管部門批，通過就是了，從來不請第三方代表公共利益來做協(xié)調(diào)性分析，不愿意把自己的規(guī)劃拿出去讓別人審。當(dāng)制定影響評價條例時，難度就很大。

李 ：

中國有一個現(xiàn)象，立法之前爭論少，法律一公布爭論就多。由于立法之前缺少對各種意見的聽取，所以制定法律無法執(zhí)行。我們的法律太缺少公眾參與了，無論是制定法律，還是執(zhí)法過程給公眾留下的參與空間太少了。現(xiàn)在已經(jīng)分化成利益主張各不相同的人群，更需要集中協(xié)調(diào)調(diào)停各種利益，這樣才能使整個社會走向和諧，我不知道汪教授制定這個法律的時候，為什么把公眾參與的內(nèi)容制定得這么少？

汪 勁：

環(huán)評規(guī)劃制度是西方國家提出的。通常一個部門要決定做一個規(guī)劃，就要把這個規(guī)劃大體的目標(biāo)告訴編制規(guī)劃的人，這些機(jī)構(gòu)同樣是直接編制規(guī)劃的單位。一個規(guī)劃做得好不好？未來可能會帶來什么影響？應(yīng)當(dāng)考慮第三方的利益。比方說某地被有關(guān)工業(yè)主管部門批準(zhǔn)為新型化工園區(qū)，然后教育部門和建設(shè)部門又批準(zhǔn)在這里設(shè)立高教園區(qū)，城市的建設(shè)部門把這個地方確定為小城鎮(zhèn)，那就是說，一個小城鎮(zhèn)，一個高教園區(qū)和一個化工園區(qū)同時在一個地方。這三個規(guī)劃單看沒有什么問題，三個審批的過程都有合理性，但把這三個規(guī)劃放在一起，就會發(fā)現(xiàn)它很不合理。在制定規(guī)劃之初必須聽取各方面的意見，應(yīng)當(dāng)讓大家來參與、來討論，要進(jìn)行不同的利益平衡。

做規(guī)劃的時候，要有途徑可以參與；規(guī)劃做好后進(jìn)行評估的時候，老百姓要有提意見的管道；評估完了，審批規(guī)劃，老百姓還得能提意見。這三個部分在一開始的草案中都規(guī)定得很細(xì)，但是刪掉了許多。而不做細(xì)致、明確的規(guī)定，立法就很失敗。

李 ：

我覺得政府官員只不過是大大小小的管家而已，我們現(xiàn)在做規(guī)劃環(huán)評，項(xiàng)目是一個整體工程，應(yīng)該關(guān)注對人生命健康的直接影響，所以主人首先要說話?，F(xiàn)在非常大的問題是，本應(yīng)人大立法，現(xiàn)在是政府各機(jī)關(guān)立法。政府各機(jī)關(guān)的責(zé)任應(yīng)該別人立法，你來執(zhí)法?，F(xiàn)在是自己給自己建立規(guī)則。條例中有這么一條，規(guī)定什么東西需要做規(guī)劃環(huán)評，由環(huán)境保護(hù)部門，也就是現(xiàn)在的國家環(huán)境保護(hù)部和其他各政府部委來會同擬定。搞環(huán)境的和破壞環(huán)境的坐在一塊兒商量什么需要審定，那就等于我們和小偷商量怎么防賊。我覺得這種做法是有問題的。

汪 勁：

李教授說得很深刻。

李 ：

立法要限制政府可能失誤辦壞事，也可能出于利益辦壞事。這是我們立法的基本假設(shè)。

汪 勁：

從目前的情況來看，還是政府強(qiáng)勢主導(dǎo)立法，這個過程有優(yōu)點(diǎn)，那就是主管哪個部門對某個方面了解得最多，管理上存在的問題也最清楚。由于過去的制度給他這個部門帶來的部門利益、集團(tuán)利益，甚至是和個人利益糾葛在一起的利益，特別是有利的一方面，肯定要維護(hù)。所以在起草這個條例時，只要遇到?jīng)_突，絕大多數(shù)的部委都會說，時機(jī)還不成熟，不適合中國國情，應(yīng)該有中國特色。

公眾參與程序簡化了。說把概念解釋得太清楚，政府工作就不好做了。特別是政府部門為了自己的利益，愿意把概念的解釋權(quán)利拿在自己手上，而不愿意用立法的形式規(guī)定下來，包括程序上的很多內(nèi)容也刪除掉了。

李 ：

我覺得這里需要注意兩點(diǎn)，第一，專家是不是堅持自己的立場？我盡到了責(zé)任，沒有退讓，是最后權(quán)衡把我的意見去掉了。第二，能不能立法過程公開？過程由電視臺直播，把爭論都展現(xiàn)出來，最后沒有立上的大家也知道。公開是非常重要的。只有將更多的聲音都表達(dá)出來，聽取了這樣、那樣諸多的聲音之后，再確定一個法律。哪怕我們把這個權(quán)利只給立法者，比如人大，比如部委，比如國務(wù)院，我們承認(rèn)立法的權(quán)利在那兒，但是有一個前提，必須首先傾聽各種各樣的不同意見。

汪 勁：

其實(shí)我們的政府還是在進(jìn)步的，現(xiàn)在大部分的法律草案基本上都要征求公眾的意見。從本屆政府的很多條例開始征求公眾意見，這也是進(jìn)步。公眾要利用這種進(jìn)步，多關(guān)注對個人、民生相關(guān)的事，與我們個人相關(guān)的國計民生之事?，F(xiàn)在絕大多數(shù)的公眾對居住區(qū)的周邊在干什么都不知道。早晨打開窗戶看見有一輛拖拉機(jī)在清場地，一會兒把院子架起來了，這是干什么，不知道。后來發(fā)現(xiàn)在建一個污染工廠，這個時候你再告它，通常這種情況下，政府沒辦法，還是要批準(zhǔn)的。如果說規(guī)劃環(huán)評條例實(shí)施以后，像這種規(guī)劃，公眾首先要知道，要從規(guī)劃的源頭把未來可能出現(xiàn)的影響告訴大家。

李 ：

我覺得政府有責(zé)任，應(yīng)該公布背景材料和請專家解釋。否則這里建一個工廠，工廠是什么樣的，一般的公眾可能沒有這方面的專業(yè)知識，政府要聘請專家講給非專業(yè)的人聽。

汪 勁：

在我看來，環(huán)保總局還是持積極的態(tài)度的，包括信息公開條例頒布以后，它的環(huán)境條例頒布的辦法，公眾參與環(huán)保的程序和方法等等，這些東西在環(huán)保部門制定還是前衛(wèi)的，但是沒有用。因?yàn)橐?guī)劃的審批機(jī)關(guān)不是環(huán)保部門，審查可能讓環(huán)保部門介入。審查項(xiàng)目的環(huán)評，除了環(huán)保部門還有其他部門，環(huán)保部門說我要公開，我要參與，其他部門說那是環(huán)保局自己的規(guī)定，我不做規(guī)定。國務(wù)院在這個問題上能否堅持人和自然科學(xué)發(fā)展觀的理念，是不是要真正以民生作為自己執(zhí)政的追求很重要。

李 ：

誰能幫助環(huán)保部門或者說誰是更直接的利益相關(guān)人，是我們一個一個的公民，這是我一再強(qiáng)調(diào)公眾參與的原因。也是我為什么一再強(qiáng)調(diào)要召開目的明確、讓公眾參與的聽證會，并且要使聽證會成為政府的常態(tài)。最好的辦法就是利用現(xiàn)代的新科技，實(shí)行政府多部門，網(wǎng)上協(xié)同聽政。使聽政成為立法、執(zhí)法中日常的工作方式。法律需要有嚴(yán)格程序的聽證會規(guī)則。我們現(xiàn)在的聽證會缺乏嚴(yán)格的程序規(guī)定，想開就開，不想開可以不開，公眾參與沒有制度化保障。聽證會不是決策，不是說看來的人哪種意見多，決策權(quán)全在政府。聽證會必須要求各種不同意見都能進(jìn)入，不是他代表多少，而是意見不同就能進(jìn)入。這是一個關(guān)鍵性要求，正是因?yàn)檫@樣它形成一種制衡，使我們能夠充分的聽取各種不同意見，而不是想聽就聽，不想聽就不聽。

汪 勁：

審批和審查不一樣，審批是說，這個東西在我這兒，我不批，你這個項(xiàng)目就做不成，這是審批權(quán)。審查權(quán)就是說，我僅僅是審批權(quán)前面的一個前置程序，比方說規(guī)劃，一個省的水利廳做的規(guī)劃通常是由某某省政府來審批。省政府在審批之前要把這個規(guī)劃拿給一個中立的機(jī)構(gòu)審查一下，看看這個機(jī)構(gòu)到底符不符合公眾利益需要，你把規(guī)劃說得很好，是不是綜合考慮不很好的。例如一個部門把某一個地域作為它的污水排放的區(qū)域，而衛(wèi)生部門和水利部門、環(huán)保部門把這個地方又作為飲用水保護(hù)的水源地，這兩個規(guī)劃都被批準(zhǔn)了，而顯然這兩個是很矛盾的。需要有一個相對中立的機(jī)構(gòu)出來說話，指出這個規(guī)劃是有問題的。

按照我們目前國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃和其他綜合性規(guī)劃法律的規(guī)定，通常審批機(jī)關(guān)是上一級的人民政府，如果說上一級的主管部門，那剛才說的水利廳就由水利廳所在省省政府來批準(zhǔn)，省政府有審批權(quán)。誰是省政府？其實(shí)這里頭具體來說還要找專家，找部門，找什么人來。這個過程當(dāng)中必須要有一個把關(guān)的人，這個把關(guān)就是審查。這個把關(guān)人是審查機(jī)關(guān)自己。

李 ：

有一個常識，這也是法律制定程序最基本的要求，就是不能又當(dāng)運(yùn)動員，又當(dāng)裁判員?，F(xiàn)在就是這么一種情況。

汪 勁：

剛才談到，我們過去在規(guī)劃和審批這個環(huán)節(jié)是自己把關(guān)，把完了以后說我這個很好，然后走一個程序，就批下來了?，F(xiàn)在是科學(xué)決策，依法決策。應(yīng)當(dāng)有一個能夠代表公眾的第三方來審查，不應(yīng)該經(jīng)濟(jì)部門的規(guī)劃由經(jīng)濟(jì)部門來審查，從目前國務(wù)院的機(jī)構(gòu)架構(gòu)來看，環(huán)保部門是最好的代表。現(xiàn)在環(huán)保部門是作為召集審查小組組成的一個機(jī)構(gòu)。

李 ：

如果制定新的思路的話，完全應(yīng)該交給人大，如果按照老思路交給環(huán)境部門比別的部門好一點(diǎn)。每一次對于規(guī)劃環(huán)評做出參與評估的專家，把自己的名字公布出去。日后真出了事就得實(shí)行問責(zé)。發(fā)揮非政府組織的作用太重要了。如果讓公眾都動起來，不管是個人，是志愿者，是民間環(huán)保組織，就可以提供很多信息，就可以幫助政府把事情辦好。

汪 勁：

請公眾舉報破壞環(huán)境的行為，每個人都有眼睛，每個人可以拍下照片，錄一下音，拍一下視頻，傳到環(huán)保局的網(wǎng)站上，那就是證據(jù)，多好啊。如果公眾都不同意，強(qiáng)行批準(zhǔn)了，是不是可以訴訟呢？這一點(diǎn)，無論是在西方國家，在臺灣、香港，都可以引起訴訟。我們開始也做了規(guī)定，可是現(xiàn)在沒有看到。這個條例可以規(guī)定這個訴訟條文?，F(xiàn)在是征求意見，廣大公眾都可以提意見，我倒覺得，大家提意見，相對來講最好能夠具體一點(diǎn)，針對某些條文。