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    重塑“三農(nóng)”改革共識(shí)

    2008-05-30 17:10:53
    新民周刊 2008年42期
    關(guān)鍵詞:農(nóng)村

    汪 偉

    打破城鄉(xiāng)二元體制,實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力要素的真正自由的流動(dòng),把城市和城鎮(zhèn)的文章做好,可以為進(jìn)一步的土地改革辟出空間。

    2008年召開(kāi)的中共十七屆三中全會(huì),距離改革開(kāi)放出發(fā)時(shí)已是30年整,再次將主題聚焦農(nóng)村改革,輿論盼望改革再有新舉措甚久。此時(shí)回顧一下“三農(nóng)問(wèn)題”的由來(lái),也許正當(dāng)其時(shí)。

    1949年以來(lái)的中國(guó)農(nóng)業(yè),可以分為三個(gè)時(shí)期。

    第一個(gè)時(shí)期是1949年到1978年。1978年的中共十一屆三中全會(huì)肯定了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,歷史進(jìn)入第二個(gè)時(shí)期,直到2006年——這一年中國(guó)在全國(guó)范圍內(nèi)免除了農(nóng)業(yè)稅。第三個(gè)時(shí)期即2006年至今。

    每個(gè)歷史時(shí)期都有不同的問(wèn)題。這些問(wèn)題推進(jìn)了后來(lái)的改革。這些改革是中國(guó)改革開(kāi)放30年重要的組成部分。

    1970年代末的“大包干”已經(jīng)被標(biāo)志為改革開(kāi)放的起點(diǎn),第二個(gè)歷史時(shí)期創(chuàng)造出了“三農(nóng)問(wèn)題”這個(gè)著名的詞語(yǔ),是對(duì)中國(guó)農(nóng)村在沉重的負(fù)擔(dān)中日益凋敝的最好概括。這種凋敝的農(nóng)村景象在免除農(nóng)業(yè)稅、實(shí)行免費(fèi)義務(wù)教育和加大糧食直補(bǔ)力度之后,已經(jīng)有所復(fù)蘇,但“三農(nóng)問(wèn)題”作為一個(gè)問(wèn)題,一直延續(xù)到了第三個(gè)歷史時(shí)期。

    問(wèn)題與共識(shí)

    三農(nóng)問(wèn)題最嚴(yán)峻的時(shí)刻,就是“三農(nóng)問(wèn)題”作為一個(gè)流行語(yǔ)形成的時(shí)刻。那是2000年。李昌平給時(shí)任總理朱镕基去信,稱“農(nóng)村真窮,農(nóng)民真苦,農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)”。那時(shí)候溫鐵軍的文章《三農(nóng)問(wèn)題:世紀(jì)末的反思》在《讀書(shū)》雜志上剛發(fā)表不久。

    “三農(nóng)問(wèn)題”此后在政府、學(xué)界和媒體上,也許還在一般的社會(huì)道德方面,獲得了前所未有的關(guān)注。這是自1978年“分田到戶”后從來(lái)沒(méi)有的事。這里有“上書(shū)”的傳播效應(yīng),但根本在于當(dāng)時(shí)農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)困境。此后討論逐漸降溫,則緣于2006年免除了農(nóng)業(yè)稅。

    免除不是一步到位的。2000年開(kāi)始在安徽等地農(nóng)村試點(diǎn)“費(fèi)改稅”,2002年減免部分稅收,2005年,安徽試點(diǎn)免除農(nóng)業(yè)稅,2006年才在全國(guó)范圍內(nèi)免除了農(nóng)業(yè)稅。

    在此期間,“三農(nóng)問(wèn)題”引發(fā)的討論之多,也許是10年內(nèi)任何一個(gè)其他的公共議題都不能相比的。這些討論產(chǎn)生了重要的共識(shí)。這個(gè)共識(shí)可以概括為:“三農(nóng)問(wèn)題的解決之道在三農(nóng)之外”,也即以城市化和工業(yè)化轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口。

    國(guó)務(wù)院研究室一位副主任在2006年的文章中提到,2004年在城市和城鎮(zhèn)非農(nóng)部門(mén)務(wù)工的農(nóng)民人數(shù)在2億以上,而且以每年600萬(wàn)到800萬(wàn)的速度增加;農(nóng)村每年因此增加現(xiàn)金收入超過(guò)5000億元。張五常認(rèn)為這是“歷史上中國(guó)農(nóng)民增收最快的時(shí)期”。

    另?yè)?jù)有關(guān)部門(mén)統(tǒng)計(jì),到2007年底,全國(guó)城鎮(zhèn)化率為44.94%,比1980年的19.39%提高了25.55個(gè)百分點(diǎn)。1997-2007年全國(guó)新增各類建設(shè)用地6550.3萬(wàn)畝,年均新增595.5萬(wàn)畝,新增建設(shè)用地占用耕地3418.9萬(wàn)畝,年均占用耕地310.8萬(wàn)畝。

    事實(shí)與理論互為映照,顯示出以上共識(shí)的解釋力。但共識(shí)并不持久。上屆政府任期結(jié)束之前,學(xué)界在如何深化改革的問(wèn)題上表現(xiàn)出重大的分歧。其中最大的分歧是土地是否應(yīng)該私有化,另一個(gè)分歧也許應(yīng)該可以概括為,城市化和工業(yè)化是否應(yīng)有限度?面對(duì)中國(guó)龐大的農(nóng)村人口,城市和工業(yè)的消化能力到底如何?

    這個(gè)分歧最終被發(fā)揮為自由主義和“新左派”的爭(zhēng)論。但為爭(zhēng)論戴一個(gè)帽子無(wú)助于事實(shí)和理論的澄清,相反,這也許是眼下“三農(nóng)問(wèn)題”越談分歧越大的原因之一。

    “慎言土地私有”

    “三農(nóng)問(wèn)題”有分歧,主要是各方對(duì)中國(guó)的農(nóng)地制度有分歧,其基本觀點(diǎn)有兩種,第一種主張所有權(quán)和使用權(quán)分離,傾向于堅(jiān)持土地為國(guó)家和集體所有,同時(shí)穩(wěn)定土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán),延長(zhǎng)土地承包年限;第二種認(rèn)為農(nóng)地不妨私有。

    可以看出,所有權(quán)是爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。這里先談?wù)勚鲝堔r(nóng)地私有的觀點(diǎn)。

    主張農(nóng)地私有的理論出發(fā)點(diǎn)有兩個(gè)。一曰效率,二曰公平。

    農(nóng)地私有可以提高農(nóng)地的使用效率,這個(gè)邏輯容易理解。改革開(kāi)放30年來(lái),在其他經(jīng)濟(jì)部門(mén)已經(jīng)證明,明確產(chǎn)權(quán)是提高效率的有效途徑。土地承包制度是改革開(kāi)放的起點(diǎn),通過(guò)解放土地使用權(quán),大大解放了農(nóng)村的生產(chǎn)力。這個(gè)經(jīng)驗(yàn)后來(lái)被推行到其他經(jīng)濟(jì)部門(mén)。但此后工商業(yè)部門(mén)不滿足于承包制,進(jìn)而推動(dòng)了所有制改革。不管是股份制改革、國(guó)退民進(jìn)還是管理層收購(gòu),目標(biāo)都是所有權(quán)。這不能不讓人聯(lián)想到,土地作為農(nóng)業(yè)最重要的生產(chǎn)資料,仍然是國(guó)家所有和集體所有的一統(tǒng)天下,似正有再次改革的必要。

    但土地的使用效率,到底是私有制下較高,還是公有制下較高,這一點(diǎn)現(xiàn)在仍然有分歧。中國(guó)創(chuàng)造了人類歷史上堪稱驚人的城市化和工業(yè)化速度,在西方被目為奇跡,甚至動(dòng)搖了“華盛頓共識(shí)”中對(duì)社會(huì)主義國(guó)家轉(zhuǎn)型模式的預(yù)言;國(guó)內(nèi)外都有人想從中發(fā)揮出一套“北京共識(shí)”或者“中國(guó)經(jīng)驗(yàn)”來(lái)。我們不難看到,這種速度優(yōu)勢(shì),很大程度上正是得益于中國(guó)的土地制度。土地、勞動(dòng)力和資本的投入是工業(yè)化和城市化的血液。農(nóng)地集體所有制使得中國(guó)的土地毫無(wú)障礙地從農(nóng)民手上轉(zhuǎn)移到政府手上,也即從農(nóng)業(yè)部門(mén)轉(zhuǎn)移到工業(yè)和房地產(chǎn)業(yè),高速并且代價(jià)低廉。

    公平也是學(xué)者們倡言農(nóng)地私有的一個(gè)理論起點(diǎn)。因?yàn)槌青l(xiāng)二元體制,中國(guó)的農(nóng)民在各種權(quán)利上處于劣勢(shì)。這種情形在社會(huì)管理上,以戶籍制度為最,而在經(jīng)濟(jì)上,以土地產(chǎn)權(quán)為最。戶籍制度限制了農(nóng)民的遷徙和工作自由,使他們被排除在許多社會(huì)保障制度之外。土地集體所有,土地使用權(quán)和宅基地不得抵押和流轉(zhuǎn),使得農(nóng)民的主要財(cái)產(chǎn)無(wú)法資本化,無(wú)法利用現(xiàn)代金融來(lái)發(fā)展生產(chǎn),此其一。財(cái)產(chǎn)權(quán)的不完整背后是更深刻的政治權(quán)利的不平等。集體作為土地所有權(quán)的主體,是面目含糊的,最后往往被村干部所代表;事實(shí)證明,面臨征地一類的涉及到集體中每個(gè)人權(quán)益的事件時(shí),虛擬的“集體”不僅無(wú)法有效地保障個(gè)人的權(quán)益,這種權(quán)益還常常被集體的代言人所出賣。失地農(nóng)民的悲慘處境促使清華大學(xué)的秦暉教授一度力主農(nóng)地私有。他認(rèn)為,正是因?yàn)橹袊?guó)農(nóng)民最重要的財(cái)產(chǎn)(土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和房屋)依附于集體所有的土地,以至于面臨侵犯時(shí),他們才無(wú)法保護(hù)自己。

    這種主張很容易引來(lái)一個(gè)質(zhì)疑。財(cái)產(chǎn)私有與私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯之間不能畫(huà)簡(jiǎn)單的等號(hào)。只有法治的社會(huì)才能保證財(cái)產(chǎn)(無(wú)論產(chǎn)權(quán)性質(zhì)如何)不受侵犯??吹竭@一點(diǎn)后,秦暉的立場(chǎng)有所調(diào)整;他不再把“土地私有”(也即完整的財(cái)產(chǎn)權(quán))作為保障失地農(nóng)民權(quán)益的充要條件。當(dāng)然,也許仍不失為必要條件。

    三農(nóng)問(wèn)題專家溫鐵軍有一句名言,“慎言土地私有”。這句話的合理之處在于,土地私有問(wèn)題牽涉太廣,短期內(nèi)難以平息爭(zhēng)議,當(dāng)而務(wù)之急是解決農(nóng)民在遷徙權(quán)和居住權(quán)上的不平等。換句話說(shuō),推動(dòng)戶籍制度的改革一樣迫在眉睫,卻更加現(xiàn)實(shí)可行。

    “新農(nóng)村”VS.“貧民窟”

    談到遷徙與居住的自由,秦暉認(rèn)為,生活在城市,即使是生活在城市中的貧民窟,也是人不可剝奪的權(quán)利之一;而溫鐵軍認(rèn)為,大規(guī)模的貧民窟將導(dǎo)致社會(huì)動(dòng)蕩,是中國(guó)應(yīng)該極力避免的事情。

    在他們看來(lái),中國(guó)城市化的前景有兩種:

    第一,允許農(nóng)民自由遷徙和在城市中居住,這將不可避免地導(dǎo)致大規(guī)模的失業(yè),有可能導(dǎo)致城市社會(huì)保障制度破產(chǎn),許多新增城市人口不得不居住在生活成本較為低廉的城市邊緣,最后形成貧民窟;

    第二,維持現(xiàn)有的戶籍制度,無(wú)法在城市中就業(yè)的農(nóng)民將自愿或在警察的驅(qū)趕下返回故鄉(xiāng)。

    由于第二種前景正是溫鐵軍心目中的選項(xiàng),他必須要面對(duì)如下問(wèn)題:

    什么情況下,在城市中無(wú)以為生的農(nóng)民才會(huì)自愿返回農(nóng)村?或者換句話說(shuō),農(nóng)民返回農(nóng)村又何以為生?

    他的答案是:1.維持農(nóng)地集體所有制不變;2.改善農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施,即進(jìn)行“新農(nóng)村建設(shè)”。

    溫鐵軍確信,一旦土地私有,農(nóng)村就會(huì)發(fā)生土地兼并,農(nóng)民就會(huì)失去最后的保障,就會(huì)流落到城市,就會(huì)失業(yè),就會(huì)形成貧民窟,社會(huì)就會(huì)發(fā)生動(dòng)蕩。中國(guó)取得的一切成就都將付諸東流。

    也就是說(shuō),中國(guó)社會(huì)要想不崩潰,50%以上的人口必須留在農(nóng)村生活。而要把這么多人留在農(nóng)村,就必須給他們土地,必須由政府投資改善農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施。

    這個(gè)論證有許多值得推敲的地方。

    土地私有是不是一定會(huì)導(dǎo)致土地兼并?在1999年的著名文章《三農(nóng)問(wèn)題:世紀(jì)末的反思》中,溫鐵軍自己說(shuō),根據(jù)他對(duì)中國(guó)歷史的研究,土地私有不僅不會(huì)導(dǎo)致土地兼并,而且會(huì)抑制土地兼并。這一觀點(diǎn)至今還為主張土地私有的秦暉教授反復(fù)引用,不知溫鐵軍自己為何棄之若敝屣。此其一。

    非農(nóng)部門(mén)是不是一定無(wú)法創(chuàng)造足夠多的工作崗位,容納從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出來(lái)的人口?回顧歷史,工業(yè)革命之前,英國(guó)城市化率不到20%,而蒸汽機(jī)發(fā)明以降的200多年里,已經(jīng)將世界一半左右的人口轉(zhuǎn)移到了城市,計(jì)算機(jī)技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)明在過(guò)去20多年內(nèi)推動(dòng)了全球化,又把數(shù)以億計(jì)的農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移到了工業(yè)部門(mén)(其中就包括中國(guó)的農(nóng)民工),但溫鐵軍似乎從來(lái)沒(méi)有將科技進(jìn)步作為就業(yè)問(wèn)題的一個(gè)變量加以適當(dāng)?shù)目紤]。此其二。

    溫鐵軍從來(lái)沒(méi)有說(shuō)過(guò),但在邏輯上不可缺少的一環(huán),是要維持現(xiàn)行的戶籍制度。他認(rèn)為農(nóng)民是理性的經(jīng)濟(jì)人,如果在城市從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的收入不及務(wù)農(nóng)所得,就會(huì)自愿回鄉(xiāng)種田。這低估了第二代和第三代農(nóng)民工扎根城市的熱情,甚至無(wú)視正在珠三角和長(zhǎng)三角發(fā)生的現(xiàn)實(shí)。一個(gè)20歲的農(nóng)家子弟,從初中畢業(yè)就在外打工,甚至從來(lái)沒(méi)有種過(guò)一壟田,面對(duì)失業(yè),他不再像他的父親那一代民工那樣,自然而然地想要回歸土地和鄉(xiāng)村,他極有可能繼續(xù)留在城市尋找機(jī)會(huì)。不借助戶籍制度,如何讓他們回到“新農(nóng)村”?此其三。

    期待戶籍制度破冰

    有人認(rèn)為,土地私有化應(yīng)該是目下三農(nóng)改革最優(yōu)先的選項(xiàng);而一說(shuō)起土地私有化,就大談特談如何有利于推動(dòng)農(nóng)村金融發(fā)展。這恐怕一廂情愿的想法。如果耕地的用途是特定的,土地的價(jià)值就要打折扣,即使法律允許抵押,銀行在對(duì)待這種抵押業(yè)務(wù)時(shí),也會(huì)非常小心——國(guó)有銀行對(duì)民營(yíng)企業(yè)的苛刻,大家都是知道的,如今希望它們對(duì)農(nóng)戶大開(kāi)方便之門(mén),實(shí)在是有幼稚之嫌。宅基地和房屋的情況不同,根據(jù)地理位置和建筑情況,價(jià)值容易評(píng)估,用來(lái)開(kāi)展抵押等金融業(yè)務(wù),也許更為可行。問(wèn)題是一旦貸款人無(wú)法還款,收房困難。中國(guó)農(nóng)民以拆屋打鍋為奇恥大辱,強(qiáng)制執(zhí)行容易激化社會(huì)矛盾。

    如果農(nóng)地私有,最先發(fā)展起來(lái)的農(nóng)村金融業(yè)務(wù)也許是高利貸。因?yàn)檠巯罗r(nóng)村有余錢,但是沒(méi)有投資目標(biāo)。如果銀行維持低利率,這些余錢也不在乎土地實(shí)現(xiàn)價(jià)值的周期長(zhǎng)。

    之所以“慎言土地私有”,除了土地私有問(wèn)題事關(guān)根本,牽涉面太廣、配套不全而難以驟行外,還有一個(gè)原因,即中國(guó)經(jīng)濟(jì)短期內(nèi)的不確定性。

    以往宏觀調(diào)控或者金融危機(jī)都會(huì)導(dǎo)致工作崗位減少,引起農(nóng)民工返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)。今年上半年政府進(jìn)行宏觀調(diào)控,下半年又遭遇世界金融市場(chǎng)的危機(jī),經(jīng)濟(jì)形勢(shì)嚴(yán)峻,明年甚至未來(lái)幾年的世界經(jīng)濟(jì)都可能要受到影響。這是眼前的事。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,經(jīng)濟(jì)有周期,增長(zhǎng)有快慢,轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)人口仍然任重道遠(yuǎn),土地改革不宜也毋須過(guò)于激進(jìn)。

    在湖北等地出現(xiàn)過(guò)和土地有關(guān)的糾紛,根本仍是就業(yè)問(wèn)題。一些農(nóng)民外出打工,把自己家的地包給其他人耕作,約定一年給原主多少錢糧。這種情形在農(nóng)村十分流行。但碰到經(jīng)濟(jì)不景氣,出門(mén)的人找不到工作,就要回家種田,原來(lái)承包的人要按合同辦事,堅(jiān)持不讓,雙方就要發(fā)生沖突。從中可以看出從事低端制造業(yè)的(第一代)農(nóng)民工對(duì)土地的依賴性。

    從長(zhǎng)遠(yuǎn)看來(lái),中國(guó)長(zhǎng)期接近無(wú)限供應(yīng)的就業(yè)形勢(shì)終究會(huì)逆轉(zhuǎn)。土地制度改革應(yīng)該注意人口結(jié)構(gòu)的根本性轉(zhuǎn)變。

    總之,一點(diǎn)結(jié)論是,比土地私有化更切近的需求是重新凝聚改革共識(shí),推動(dòng)戶籍制度破冰。如今大量農(nóng)民在城市里有固定收入、固定住所、連續(xù)居住多年,為居住地創(chuàng)造了大量社會(huì)財(cái)富,卻不能成為合法的城市居民。應(yīng)該以保證農(nóng)民的遷徙自由和居住自由為突破口,打破城鄉(xiāng)二元體制,實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力要素的真正自由的流動(dòng),把城市和城鎮(zhèn)的文章做好,為進(jìn)一步的土地改革辟出空間。

    當(dāng)然,戶籍制度改革突破堅(jiān)冰之前,土地制度并非全無(wú)改革的空間。我們起碼可以推動(dòng)《物權(quán)法》的修訂,允許農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn),推進(jìn)城市化進(jìn)程。

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