燃油稅：１４年博弈２００字

李曉輝

燃油稅改革方案看似小小的稅負(fù)變動(dòng)，卻關(guān)乎中央和地方、財(cái)稅部門和交通部門、政府和公民等等不同主體之間復(fù)雜的利益調(diào)整。

“燃油稅”終于來了。

12月5日，18：40，國家發(fā)改委、財(cái)政部、交通運(yùn)輸部、稅務(wù)總局?jǐn)M定的《成品油價(jià)稅費(fèi)改革方案（征求意見稿）》發(fā)布：燃油稅將采取從量定額的方式征收，一升油征收額度為1元。在不提高現(xiàn)行成品油價(jià)格的前提下，將汽油消費(fèi)稅單位稅額由每升0.2元提高到1元，柴油由每升0.1元提高到0.8元。改革方案將現(xiàn)行汽、柴油零售基準(zhǔn)價(jià)格允許上下浮動(dòng)改為實(shí)行最高零售價(jià)格。征求意見后，方案將自2009年1月1日起實(shí)施。

短短不到200字的《征求意見稿》，卻是歷經(jīng)14年曲折反復(fù)權(quán)衡和博弈的成果。“誰都知道開征燃油稅對(duì)于提高能源使用效率、體現(xiàn)社會(huì)公平有積極的現(xiàn)實(shí)意義，但是這么多年來一直因利益紛爭(zhēng)而徘徊不前。”國家信息中心能源專家牛犁對(duì)記者表示。燃油稅改革方案看似小小的稅負(fù)變動(dòng)，卻關(guān)乎中央和地方、財(cái)稅部門和交通部門、政府和公民等等不同主體之間復(fù)雜的利益調(diào)整。

經(jīng)歷長(zhǎng)達(dá)14年的“分娩”，如今的“方案”簡(jiǎn)單得有些讓人意外，尤其是沒有公布汽柴油分別為1元/升和0.8元/升的消費(fèi)稅到底是以何種標(biāo)準(zhǔn)制定出來的，人們對(duì)此議論紛紛。

但多數(shù)人對(duì)方案還是抱著基本肯定的態(tài)度。廈門大學(xué)中國能源經(jīng)濟(jì)研究中心主任林伯強(qiáng)告訴記者，目前最重要的基本原則和機(jī)制已經(jīng)有了，以后的執(zhí)行中有任何問題可以按照原則進(jìn)行調(diào)整。上海財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅專家胡怡建也認(rèn)為這個(gè)方案是可以接受的，總體來說“減輕了負(fù)擔(dān)”。

漫長(zhǎng)的等待

14年里，交通部、財(cái)政部、國稅總局等多次提出要“擇機(jī)”推出燃油稅，但幾乎是“年年議，年年等”，燃油稅的故事已經(jīng)成為“狼來了”的現(xiàn)實(shí)版本，開始還有些熱切期望，隨著一次次不了了之，人們的熱情也一降再降。

從1994年提出燃油稅，到2008年“大功告成”，實(shí)在是一路辛苦：

第一階段從1994年-1998年。1998年10月，九屆全國人大常委會(huì)第五次會(huì)議審議有關(guān)燃油稅的議案，同月國務(wù)院提請(qǐng)全國人大審議《公路法》修正案草案，但修正案經(jīng)兩次遭否決，燃油稅也跟著被推遲?！爱?dāng)時(shí)中國的經(jīng)濟(jì)條件確實(shí)并不適宜推出燃油稅，那時(shí)候美國得州輕質(zhì)原油（WTI）的價(jià)格只有15美元/桶左右，更重要的是國內(nèi)汽車工業(yè)剛剛起步，加稅會(huì)對(duì)此造成沖擊，而地方財(cái)政修路的資金保障也會(huì)受到燃油稅的影響。”牛犁說。

1998年動(dòng)議擱淺，不過，1999年10月31日的九屆全國人大常委會(huì)第十二次會(huì)議，還是通過了《公路法》修正案，正式將“燃油附加費(fèi)”改為燃油稅。這對(duì)于今后實(shí)施和推動(dòng)燃油稅提供了快速推出的法律基礎(chǔ)。

第二階段是1998年-2003年朱镕基主持國務(wù)院工作時(shí)。1998年朱镕基就在《政府工作報(bào)告》中強(qiáng)調(diào)，要進(jìn)一步完善財(cái)稅體制改革，重點(diǎn)是全面清理和規(guī)范收費(fèi)，逐步實(shí)行“費(fèi)改稅”，其中也包含著燃油稅費(fèi)改革問題。此后，燃油稅將“逐步推出”的說法幾乎年復(fù)一年都會(huì)提出。

2001年6月6日，時(shí)任國務(wù)院總理的朱镕基解釋燃油稅不能馬上推出的原因時(shí)說：“目前問題是油價(jià)太高，28至30美元／桶，去年還是25美元／桶?！敝袊娜加投惛母镆恢痹诘却粋€(gè)“時(shí)間窗口”，可是油價(jià)多少才算低呢？到了2004年-2008年，燃油稅改革的第三階段，油價(jià)反而越等越高，直到2008年7月國際原油價(jià)格沖上147美元/桶的歷史高點(diǎn)。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)稅務(wù)學(xué)院副院長(zhǎng)劉桓對(duì)記者表示，所謂燃油稅改革的最佳時(shí)間窗口，即在國際原油價(jià)格大幅回落之后，國內(nèi)成品油價(jià)格高出海外同類產(chǎn)品價(jià)格；此時(shí)政府就能通過下調(diào)國內(nèi)零售成品油價(jià)與征收燃油稅并舉的方式，減少國內(nèi)的成品油油價(jià)波動(dòng)，減輕對(duì)零售市場(chǎng)和社會(huì)的沖擊。

現(xiàn)在，期盼多年的“時(shí)間窗口”總算難得地到來了。在《征求意見稿》推出前一天，國家發(fā)改委副主任張曉強(qiáng)明確表示：“明年1月1日是開始實(shí)行成品油價(jià)格改革的最佳時(shí)機(jī)?！?/p>

各方“妥協(xié)”的方案

“如果沒有此次國際油價(jià)從9月開始的大跳水，這一次動(dòng)真格推出燃油稅改革方案也是不可能的?！迸＠鐚?duì)記者表示。

美國得州輕質(zhì)原油（WTI）9月初從100美元/桶開始跌落，目前只有44美元/桶左右，同時(shí)，華爾街金融風(fēng)暴越來越猛，美國、歐洲和日本的經(jīng)濟(jì)全面衰退，投機(jī)資金流動(dòng)性惡化，也減少了對(duì)原油的消耗預(yù)期，諸多因素傳導(dǎo)至國際油價(jià)，暴跌無法避免。

6月20日，因國際油價(jià)持續(xù)走高，國家發(fā)改委要求將汽柴油價(jià)格均提高1000元/噸，那么如今國際油價(jià)一路走低，順理成章就需要調(diào)低油價(jià)。原本調(diào)低油價(jià)、理順成品油價(jià)格機(jī)制與推出燃油稅是三個(gè)分別完成的“動(dòng)作”，但事實(shí)上同步進(jìn)行是最為便捷的方式。不過，三個(gè)動(dòng)作并成了一個(gè)，沖突和爭(zhēng)論可想而知。

事實(shí)上從10月中旬開始，關(guān)于燃油稅費(fèi)改革的聲音越來越多。與燃油稅改革關(guān)系最為緊密的交通部，就將按慣例在明年1月召開的“全國交通工作會(huì)議”提前到了11月中旬，緊急討論燃油稅改革涉及到的利益調(diào)整方案。

11月20日，發(fā)改委網(wǎng)站發(fā)出了一則重要短訊，“國家發(fā)展改革委、財(cái)政部、交通部等部門聯(lián)合召開座談會(huì)，就完善國內(nèi)成品油價(jià)格形成機(jī)制、適當(dāng)降低成品油價(jià)格，同步取消公路養(yǎng)路費(fèi)等六項(xiàng)收費(fèi)，撤銷政府還貸二級(jí)以下公路收費(fèi)站點(diǎn)，實(shí)施燃油稅費(fèi)改革等問題，聽取地方政府和價(jià)格、財(cái)政、交通部門意見。會(huì)議還約請(qǐng)了稅務(wù)總局、中編辦、人力資源社會(huì)保障部、農(nóng)業(yè)部等部門參加?！?/p>

一位與會(huì)的發(fā)改委官員后來對(duì)記者表示，“此前燃油稅改革方案早就有了草案，（發(fā)改委）能源所也受委托做了幾套方案，但是直到11月底也沒能統(tǒng)一定下來?！?/p>

就在11月25日，燃油稅推出前夕，財(cái)政部網(wǎng)站公布了修訂后的《中華人民共和國消費(fèi)稅暫行條例》(下稱《條例》)，規(guī)定汽油和柴油消費(fèi)稅保持不變，修訂后的《條例》從2009年1月1日起施行。可是此次“燃油稅”改革方案最終還是通過“消費(fèi)稅”來實(shí)現(xiàn)?！岸潭虄芍芾锶绱苏{(diào)整，確實(shí)讓人不能完全理解?！焙ㄟ@位資深稅法專家表示看不懂。

“燃油稅”后遺癥

在此次四部委聯(lián)合公布的《征求意見稿》中明確提出，“在不提高現(xiàn)行成品油價(jià)格的前提下，將汽油消費(fèi)稅單位稅額由每升0.2元提高到1元，柴油由每升0.1元提高到0.8元?！?/p>

“方案中只提到了燃油消費(fèi)稅提高幅度，但是關(guān)于成品油價(jià)格調(diào)整只字未提，只是說總量不提高，接下來到底成品油價(jià)格部分降還是不降，明顯存疑?！迸＠绫磉_(dá)了他的疑惑。

長(zhǎng)江證券在12月7日發(fā)布的分析報(bào)告中指出，燃油稅開征方案意味著在保持現(xiàn)行油價(jià)不變基礎(chǔ)上，對(duì)成品油零售價(jià)進(jìn)行了結(jié)構(gòu)調(diào)整。如果將油價(jià)分解為基礎(chǔ)油價(jià)和燃油消費(fèi)稅兩部分的話，那么假設(shè)成品油零售價(jià)為每升6元，油價(jià)的下調(diào)幅度為13.8%。

有不愿意具名的能源專家對(duì)記者表示，如果據(jù)此觀察，中國的燃油稅確實(shí)比歐洲甚至美國都要低，但問題是油價(jià)部分仍然要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于美國與歐洲。

根據(jù)國內(nèi)大宗商品貿(mào)易商息旺能源的最新數(shù)據(jù)，按照12月4日新加坡汽油價(jià)格34.77美元/桶計(jì)算，包括運(yùn)費(fèi)、關(guān)稅、消費(fèi)稅和增值稅在內(nèi)，汽油進(jìn)口完稅價(jià)為2905元/噸，與國內(nèi)珠三角地區(qū)國II93號(hào)汽油的6450元/噸相比較，目前進(jìn)口汽油利潤(rùn)為每噸3545元。

2009年1月1日就在眼前，仍有許多懸而未決的問題需要具體方案。胡怡建一口氣提出三個(gè)問題，第一，消費(fèi)稅是國稅，如何解決好中央和地方利益問題？第二，非道路用油如何區(qū)分？第三，公共補(bǔ)貼如何能夠落實(shí)到真正利益受損的群體？

此次“六稅合并”改為“消費(fèi)稅”，并將逐步有序取消已審批的政府還貸二級(jí)公路收費(fèi)。而我國的二級(jí)公路多是連接縣鄉(xiāng)的道路，使用者絕大多數(shù)都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民和廣大農(nóng)民，取消政府還貸二級(jí)公路收費(fèi)會(huì)直接讓他們受益。但是此次“燃油稅”變?yōu)椤跋M(fèi)稅”，變化的不僅是一個(gè)說法與名稱，稅收利益同時(shí)從地方轉(zhuǎn)向了中央。此后消費(fèi)稅通過國稅系統(tǒng)征收，地方的道路今后用什么資金去修？中央財(cái)政與地方如何協(xié)調(diào)？數(shù)十萬養(yǎng)路費(fèi)征稽人員轉(zhuǎn)崗出路是否已經(jīng)找到？人們期待的還有此次方案推出后對(duì)于公共交通補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)等非公路用油補(bǔ)貼的細(xì)則。

到截稿時(shí)為止，此次燃油稅改革方案除《征求意見稿》200字以外，再無任何相關(guān)配套解決方案。記者聯(lián)系了上海市公交運(yùn)營公司，對(duì)方表示沒有看到任何關(guān)于補(bǔ)貼問題的具體政策。

一位能源專家表示，這種關(guān)乎民生、涉及面廣的政策出臺(tái)，更應(yīng)該增加透明度和參與度，這樣才能減少因信息不對(duì)稱帶來的假消息和隨之產(chǎn)生的不滿情緒。