日元貸款與“五年計劃”

劉偉偉

“五年計劃”是反映中國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的最佳看板，而作為政府援助和中日友好的象征，日元貸款或多或少地與中國的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略保持了一致。

2007年12月21日，中國財政部副部長李勇與日本國際協(xié)力銀行總裁田波耕治簽署了2007年度日元貸款協(xié)議。貸款金額為463.02億日元，用于我國中西部地區(qū)甘肅、新疆、河南、湖南、安徽和青海的6個生態(tài)環(huán)境治理項目建設(shè)。協(xié)議規(guī)定，2007年度日元貸款利率為0.65％-1.4％，還款期為25年-40年。項目所需物資的采購可在全世界范圍內(nèi)進行。

這是日本政府29年來向中國提供的最后一批日元貸款。此前的11月8日，日本外相高川正彥就已明確表示，在2007年最后一筆低息貸款給予中國后，日本政府將按2005年371早已宣布的決定，于2008年起全面停止對華所有貸款。而在12月1日，中國國務(wù)院副總理曾培炎借中日經(jīng)濟高層對話首次舉行的機會在賀信中說：“日本政府提供的開發(fā)援助(ODA)資金，為促進我國的經(jīng)濟發(fā)展和對外開放發(fā)揮了積極作用，對此中方給予高度評價?！?/p>

盡管中日之間以節(jié)能和環(huán)保為主的技術(shù)合作仍將存續(xù)，但總體來說，近30年的日本對華開發(fā)援助正接近尾聲。此時回溯日元貸款的在華變遷，可謂恰逢其時。

日元貸款在華的29年

1978年以來，流入中國的外資有對外借款和外商投資兩種。對外借款包括援助性借款和商業(yè)性借款，前者又分為外國政府貸款(雙邊貸款)和國際金融組織貸款(多邊貸款)。1980－2000年，在向中國提供的雙邊貸款中，日本列第一位占40％以上。

日元貸款的主要特點是，年利率低，通常只有1％-3％；償還期長，通常25－30年，還包含有7-10年寬限期；而且從第三批對華日元貸款開始，實現(xiàn)了完全的“非束縛化”，中國可以通過公開招標自主選擇提供物資和服務(wù)的國家與企業(yè)。上述三點原因是近30年來中國眾多重大建設(shè)項目申請日元貸款的主要原因。

1979-2005年，中國共獲得3.13萬億日元貸款(承諾金額)，用于232個項目的建設(shè)。日本學者Kenichi Kawasaki的研究表明，日元貸款對中國經(jīng)濟發(fā)展的促進作用是顯著的，它推動實現(xiàn)了0.12％的GDP、0.14％的出口、0.05％的進口和1.39億美元的貿(mào)易順差。

日元貸款的主要執(zhí)行部門是日本國際協(xié)力銀行。從第一批貸款開始，日元貸款一直實行的是“多年度一攬子決定方式”(5-6年)；但第四批日元貸款，開始決定的只是前三年的日元貸款，后兩年的貸款要等到三年期滿后再決定。到2001年，又變?yōu)槊磕甓戎贫ㄙJ款規(guī)模。

1979-2004年，日元貸款主要流向如下領(lǐng)域：交通(40.6％)，電力和天然氣(20.1％)，供水、排污和教育(17.5％)，農(nóng)林漁(6.4％)，通訊(4.6％)，日用品補貼(4 3％)，采礦和制造(3.3％)，水利(3.2％)。最初的日元貸款多用于鐵路、港口、水電和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，隨后逐步擴展到通訊、民航、農(nóng)業(yè)和環(huán)保。日元貸款不僅有部門流向的演變，也有地區(qū)分布的差異。這與中國的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略有關(guān)。

中國是世界上自然地理條件、人口分布差距最大的國家25-，也是區(qū)域經(jīng)濟和社會發(fā)展差距最大的國家25-，突出表現(xiàn)在東、中、西三大地帶的經(jīng)濟發(fā)展差距。這種差距既有自然地理的不可控原因，又受到人為政策效果的影響。我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的演變可分為三個階段：1949-1978年，沿海和內(nèi)地均衡發(fā)展戰(zhàn)略；1979-1994年，沿海和內(nèi)地非均衡發(fā)展戰(zhàn)略；1995年以后，開始實施東、中、西部協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略。

“五年計劃”是反映中國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的最佳看板，而作為政府援助和中日友好的象征，日元貸款或多或少地與中國的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略保持了一致。1981-2005年的5個“五年計劃”期間的事實，提供了絕好的例證：1990年代以前的日元貸款，優(yōu)先投資東部沿海的基礎(chǔ)設(shè)施；1990年代末，重心轉(zhuǎn)向中西部地區(qū)的發(fā)展。

“六五”到“七五”：內(nèi)地支援沿海，能源交通優(yōu)先

1950－1970年代，中國的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略就是：集中資源，重點投資和開發(fā)內(nèi)地。1953－1978年，55％的基礎(chǔ)設(shè)施投資流向了內(nèi)地，36％流向沿海，另有9％不分地區(qū)。1972年，內(nèi)地在整個國家基礎(chǔ)設(shè)施投資中的比重甚至達到69％。從“六五”計劃開始，中國區(qū)域政策的重心開始向東部沿海地區(qū)傾斜，對外開放地區(qū)從5個經(jīng)濟特區(qū)擴展到14個沿海開放城市，再形成沿海經(jīng)濟開放帶，到了1990年代，又形成了以浦東為龍頭的長江開放帶。與此相對應的是，“六五”期間，東部地區(qū)的投資超過了中西部之和?！捌呶濉逼陂g，這一差距進一步擴大。

80年代末開始，東部沿海地區(qū)快速進入以鋼鐵、化工等基礎(chǔ)工業(yè)為先導的發(fā)展階段。而在統(tǒng)計的20種主要礦產(chǎn)資源中，東部沿海地區(qū)多數(shù)都沒有比較優(yōu)勢。能源和交通成為制約東部沿海經(jīng)濟發(fā)展的突出瓶頸。能源需求的60％來自煤，產(chǎn)地集中在山西、陜西、內(nèi)蒙古等北方內(nèi)地，大量的需求卻來自東南沿海。由于沒有足夠的資金建設(shè)交通基礎(chǔ)設(shè)施，煤的外運很棘手。

“六五”計劃反映了完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，緩解東部沿海地區(qū)能源、交通緊張狀況的急切心情，要求內(nèi)地支援沿海：“提高晉煤外運和出關(guān)鐵路的運輸能力……加強西南煤炭、磷礦的外運能力……建成、改建一批復線工程和電氣化工程，以緩和東南沿海地區(qū)的運輸緊張狀況……在大連、秦皇島、天津、青島、石臼所、連云港、上海、黃埔、湛江等15個港口，建設(shè)1324-深水泊位……內(nèi)陸地區(qū)加快能源、交通和原材料工業(yè)建設(shè)，支援沿海地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展?！?/p>

與“六五”計劃相對應的第一批3309億日元貸款(1979－1984)，主要用于建設(shè)和改造鐵路、港口，如：北京—秦皇島、兗州—石臼所(山東)、鄭州—寶雞(電氣化)、廣州—衡陽(大瑤山隧道)的鐵路，和秦皇島、青島、石臼所、連云港的港口等。這些項目極大地增強了沿海港口的煤炭轉(zhuǎn)運能力。此外，還投資了東部的通訊基礎(chǔ)設(shè)施，即天津—上?！獜V州電話網(wǎng)。五強溪水電站(湖南)和天生橋水電站(廣西)，是僅有的兩個分布于中西部地區(qū)的項目，為的是向東部沿海輸送電力。

“七五”計劃仍然強調(diào)基礎(chǔ)設(shè)施的重要性，雖然開始意識到東、中、西部的協(xié)調(diào)，但重心仍然是東部沿海的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)：“配合上海寶山鋼鐵總廠二期工程的建設(shè)，生產(chǎn)重大成套冶金設(shè)備……在建設(shè)沿海開放城市機場的同時，新建和擴建一批機場……加速東部沿海地帶的發(fā)展，同時把能源、原材料建設(shè)的重點放到中部，并積極做好進一步開發(fā)西部地帶的準備……積極扶持地方采礦業(yè)發(fā)展。加強由西向東的運輸通道建設(shè)……”

與“七五”計劃相對應的第二批5400億

日元貸款(1985-1989)，不僅投資于經(jīng)濟建設(shè)，也開始關(guān)注社會民生，比如城市供水、供氣和排污設(shè)施建設(shè)。除第一批日元貸款資助的鐵路、港口、電站繼續(xù)擴建或改造外，新增了一些重點項目，如：大同—秦皇島的鐵路，北京地鐵，北京、天津、合肥、鞍山的供水與排污，觀音閣多功能水庫(遼寧)。投資中西部地區(qū)的有：武漢長江二橋，黃石長江二橋，云南、內(nèi)蒙古、渭河(陜西)的化學肥料廠。中西部地區(qū)作為內(nèi)陸交通樞紐和能源、原材料基地開始受到關(guān)注。

作為過渡階段的“八五”：沿海仍是重心，內(nèi)地建設(shè)跟進

“八五”計劃成為過渡時期。沿海地區(qū)在繼續(xù)發(fā)揮其增長優(yōu)勢的同時，國家加快了中西部地區(qū)的開發(fā)開放。1992年春，鄧小平到廣東和上海考察，發(fā)表了著名的“南巡講話”。上海浦東新區(qū)為龍頭的長江經(jīng)濟帶成為新一輪政策重點支持的地區(qū)。一批邊疆城市和內(nèi)陸所有的省會、自治區(qū)首府城市也對外開放。

“八五計劃”的重心仍然是沿海地區(qū)，服務(wù)于此的基礎(chǔ)設(shè)施和能源問題是重點：“加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使沿海地區(qū)的鐵道、公路、港口、航運、通信、供水、供電、供氣的緊張狀況有比較明顯的改善……”但沿海和內(nèi)地的協(xié)調(diào)發(fā)展，尤其是對于中西部地區(qū)的扶持政策也被提上日程：“促進沿海與內(nèi)地在商品、資金、技術(shù)和人才等方面的交流……繼續(xù)貫徹執(zhí)行扶持民族地區(qū)、貧困地區(qū)、老根據(jù)地和邊疆地區(qū)發(fā)展的各項現(xiàn)行政策……國家要繼續(xù)對這些地區(qū)給予財力、物力和技術(shù)力量的支持，并將安排一批礦山、水利、交通和工業(yè)項目，以帶動這些地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展……”

第三批8100億日元貸款(1990-1995)緊扣“八五計劃”，重點投資交通、電力、通訊和農(nóng)業(yè)，中西部地區(qū)的項目占了一半：上海寶鋼，深圳、?？诤痛筮B的港口，海南、青島的公路，神木(陜西)—朔縣(山西)、衡水(河北)—商丘(河南)、寶雞—中衛(wèi)(寧夏)、南寧—昆明、漳州—泉州(福建)、西安—安康的鐵路，武漢天河機場，銅陵長江大橋、重慶長江二橋、齊齊哈爾嫩江大橋，十三陵(北京)、鄂州(湖北)、九江、三河(河北)、河津(山西)的電站，北京、沈陽、天津、上海、黑龍江、江蘇、吉林、浙江、福建、廣東、陜西的電話網(wǎng)，廈門、重慶、昆明、西安的供水，九江、鹿寨(廣西)、甕福(貴州)的化學肥料廠江蘇蘇北通榆河灌溉……

“九五”到“十五”：向中西部轉(zhuǎn)移，扶持教育環(huán)保

“八五”末期以來，國家對沿海地區(qū)投資份額已明顯減少。不論是決策層、學術(shù)界還是民間，都呼吁開發(fā)中西部地區(qū)，促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展：“實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，使東、中、西部協(xié)同聯(lián)動，相互促進?！?/p>

“九五”和“十五”計劃期間，相繼出臺了“西部大開發(fā)”、“振興東北老工業(yè)基地”、“中部崛起”等區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。由此，從根本上扭轉(zhuǎn)了“七五”計劃以來東、中、西梯度次序推進的思想?！笆濉逼陂g，外資出現(xiàn)了“北上西進”的趨勢，即：由珠江三角洲向長江三角洲和環(huán)渤海地區(qū)轉(zhuǎn)移，由東部向中西部尤其是中部地區(qū)轉(zhuǎn)移。

政策支持自然是最重要的：“加強中西部地區(qū)資源勘查，優(yōu)先安排資源開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，逐步增加財政支持和建設(shè)投資……東北等老工業(yè)基地要加快改造和調(diào)整的步伐，充分發(fā)揮它的作用，國家給予必要的支持。”“國際金融組織和外國政府貸款60％以上要用于中西部地區(qū)?！被A(chǔ)設(shè)施之外，教育和環(huán)保成為政策支持的新重點。這兩個領(lǐng)域也是發(fā)展中西部地區(qū)的著力點：“退耕還林還草，推進防沙治沙和草原保護……鞏固‘三河、‘三湖水污染治理成果，啟動長江上游、三峽庫區(qū)、黃河中游和松花江流域水污染綜合治理工程……”

由于中國經(jīng)濟發(fā)展過程中衍生的水和空氣污染以及收入差距問題，緊扣“九五計劃”的第四批日元貸款(1996-2000)，不再僅僅投資于沿海地區(qū)經(jīng)濟建設(shè)，環(huán)境保護和內(nèi)地的發(fā)展以及扶貧受到了同等重視。例如，增加了工業(yè)污染防治的投資，37％的項目(70個)和13.2％的金額用于此。污水處理項目有32個，占項目數(shù)的16.9％和總金額的11.4％。對垃圾處理和環(huán)境監(jiān)測項目的支持也由此開始。據(jù)統(tǒng)計，日元貸款占到了“九五”環(huán)保計劃投資總額的7.3％，而且這一期間中西部地區(qū)所占項目數(shù)和金額比重過半，分別達到了57.1％和67.8％。

“十五”期間的日元貸款(2001-2005)，36個項目中有32個分布在中西部地區(qū)，并且，污水處理項目比“九五”期間在數(shù)量和金額上分別增加了34.1％和33.5％；生態(tài)環(huán)境保護項目的數(shù)量和金額增加了8.5％和20.9％，實施地區(qū)增加了寧夏、甘肅、河南、江西；工業(yè)污染防治項目增加了山西太原。這一階段日元貸款明顯向中西部地區(qū)傾斜，90％以上的項目和金額流向中西部，與中國政府的西部大開發(fā)戰(zhàn)略是緊密配合的。

結(jié)語

1981－2005年，中國經(jīng)歷了“六五”到“十五”共5個“五年計劃”，區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略從優(yōu)先發(fā)展沿海地區(qū)、內(nèi)地支援沿海，到沿海優(yōu)先地位不變、開始扶持內(nèi)地，再到“西部大開發(fā)”、“振興東北”和“中部崛起”的東、中、西部協(xié)調(diào)發(fā)展。區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的演變意味著資金流向和政策支持的跟進。

25年間，前四批日元貸款大體上與“六五”到“九五”計劃的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略導向相吻合。2001年起，日元貸款開始每年一審，但是，2001-2005年的日元貸款的區(qū)域和部門分布仍然與此時的“十五”計劃保持了一致。

因此，可以得出如下結(jié)論：從“六五”到“十五”，日元貸款與中國的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略基本一致。而且，在中國的區(qū)域發(fā)展過程中，日元貸款作為中國政府可以獲得的主要外國政府貸款，實實在在地推動了區(qū)域經(jīng)濟和社會的發(fā)展，無論是能源、交通和城市基礎(chǔ)設(shè)施，抑或教育、環(huán)保、扶貧和公共衛(wèi)生。