土地制度改革提速

程　默

許多地區(qū)的地方財政“退化”成名副其實(shí)的土地財政，地方政府退化為“房地產(chǎn)商的附庸”。這一局面的形成要從分稅制說起，因為分稅制是土地財政的根源。而最新的財稅體制改革不僅沒有朝著“事權(quán)與財權(quán)相匹配”的方向演進(jìn)，反而在“強(qiáng)干弱枝”的路途上越走越遠(yuǎn)，地方政府收入與支出的缺口將進(jìn)一步擴(kuò)大。

進(jìn)入2008年，關(guān)于農(nóng)村土地制度改革的探索驟然提速。

4月9日，來自安徽省建設(shè)廳的消息稱，安徽省將建立并實(shí)施農(nóng)民住房產(chǎn)權(quán)登記制度，農(nóng)戶獲得建設(shè)部門發(fā)放的房屋所有權(quán)證后，有望以農(nóng)村住房作抵押獲銀行貸款。4月15日，在抵押擔(dān)保問題上，浙江省表示計劃根據(jù)農(nóng)民住房特點(diǎn)和銀行抵押貸款的條件，在城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村地區(qū)試點(diǎn)農(nóng)房抵押貸款。5月19日，山東省政府出臺了《關(guān)于進(jìn)一步做好促進(jìn)就業(yè)工作的通知》，《通知》提出：“農(nóng)村金融服務(wù)機(jī)構(gòu)要拓寬農(nóng)戶小額信貸和聯(lián)保貸款覆蓋面，放寬貸款條件，降低貸款抵(質(zhì))押標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)業(yè)人員的房屋產(chǎn)權(quán)、土地使用權(quán)”等“均可作為抵(質(zhì))押品”。

地方政府的改革，從某種程度上也促使中央的態(tài)度變得更為積極。6月，國土資源部有關(guān)負(fù)責(zé)人在談到新一輪《土地管理法》修改時指出，最核心的改革可能是在農(nóng)村集體土地財產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)的形式和制度上的改革。7月，國土資源部要求，各地應(yīng)“力爭在2009年底前，基本完成全國宅基地使用權(quán)登記發(fā)證”。

但是，按照目前頒布的《物權(quán)法》和相關(guān)法律，農(nóng)村宅基地只能在村集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)，尚不允許城市居民或外村人購買，也就是說，農(nóng)民的宅基地和土地不能進(jìn)入市場交易，也沒有獲得抵押貸款的資質(zhì)。同時，相應(yīng)的房屋權(quán)屬登記系統(tǒng)也極為滯后，缺乏進(jìn)入市場的技術(shù)支撐。

在中央的法律環(huán)境還沒有提供保障的背景下，如何解釋地方政府如此密集的土地制度“創(chuàng)新”行為?如果我們把視野拉寬，放在中國整體的經(jīng)濟(jì)和分稅制背景中，就不難理解地方政府的良苦用心了。

土地、房市與政府

當(dāng)前，各級地方政府的財政開支對土地財政的依賴性很大。隨著房地產(chǎn)市場泡沫開始暴露、土地流拍的事件頻頻發(fā)生，在土地收入預(yù)期不明朗的背景下'高度依賴土地財政的地方政府，開始試圖激活壓抑多年的農(nóng)村土地“死產(chǎn)”這個“價值洼地”，就是可以理解的。

由于過去房地產(chǎn)行業(yè)屯地現(xiàn)象嚴(yán)重，今年年初頒布的《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》明確，土地閑置滿2年的，依法應(yīng)當(dāng)無償收回的要堅決予以執(zhí)行；而土地閑置滿1年不滿2年的，按出讓或劃撥土地價款的20％征收土地閑置費(fèi)，尤其是對閑置土地特別是閑置房地產(chǎn)用地要征繳增值地價。

8月6日，國家統(tǒng)計局發(fā)布經(jīng)濟(jì)述評稱，目前無論從宏觀經(jīng)濟(jì)形勢、政策層面還是需求層面，都不支持房價持續(xù)高漲，“房地產(chǎn)的暴利時代已經(jīng)終結(jié)，在長達(dá)10年的房價上漲之后，中國房地產(chǎn)市場開始向理性回歸”。國家統(tǒng)計局還認(rèn)為，國內(nèi)樓市上漲至遠(yuǎn)離其基本價值，遠(yuǎn)超國民的消費(fèi)能力，其價格最終回落將成為必然。

8月26日，央行和銀監(jiān)會聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于金融促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》(下稱《通知》)，《通知》規(guī)定，嚴(yán)格商業(yè)性房地產(chǎn)信貸管理，金融機(jī)構(gòu)禁止向房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)發(fā)放專門用于繳交土地出讓價款的貸款。對國土資源部門認(rèn)定的建設(shè)用地閑置2年以上的房地產(chǎn)項目，禁止發(fā)放房地產(chǎn)開發(fā)貸款或以此類項目建設(shè)用地作為抵押物的各類貸款(包括資產(chǎn)保全業(yè)務(wù))。央行與銀監(jiān)會聯(lián)合下發(fā)的《通知》，正是對《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》在金融政策方面的具體化。

但是嚴(yán)重依賴土地財政來滿足本級政府開支運(yùn)營的地方政府，盡管沒有旗幟鮮明跟中央唱反調(diào)，不少地方卻已經(jīng)默默開啟了“救市”之旅。

5月6日，河北省建設(shè)廳宣布，河北省將建立住房公積金中心與房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)合作的貸款合作機(jī)制；將住房公積金貸款上限從30萬元提高到加萬元；開拓住房公積金個人貸款異地買房業(yè)務(wù)。此舉不但會刺激當(dāng)?shù)刭彿啃枨?，在信貸收緊的情況下，開發(fā)商還可以轉(zhuǎn)向住房公積金處獲得一定的資金支持。

7月中旬，江蘇國土廳網(wǎng)站刊登了一則由南京市國土局提供的“新聞播報”：市國土局“采取有效措施促進(jìn)土地市場平穩(wěn)發(fā)展”，將出讓的土地規(guī)模從原先的200畝左右降低到100畝以下，有土地的土地出讓金付款期限被延長到一年。

同月，長沙市人民政府近期就出臺了《關(guān)于促進(jìn)我市房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》(下稱《意見》)，《意見》細(xì)化到將交易稅調(diào)整為1.1％；多項房地產(chǎn)稅費(fèi)減免或延遲收??；以及公積金貸款首付降為20％。這些從土地、金融、稅收以及開發(fā)報建等各方面提出的優(yōu)惠政策，被長沙業(yè)界看為旨在增強(qiáng)樓市消費(fèi)信心。

7月下旬，在聽取了《上半年蕪湖房地產(chǎn)市場運(yùn)行報告》，以及多家房地產(chǎn)商的“感言”之后，蕪湖市副市長洪建平明確表態(tài)，“政府將積極聽取各家開發(fā)企業(yè)的意見和建議，并采取相應(yīng)措施進(jìn)行調(diào)整”。近期被列入蕪湖市政府調(diào)整范圍內(nèi)的，就有“調(diào)整一手房和二手房交易中的相關(guān)政策”，“調(diào)整住房公積金貸款政策，激活銀行現(xiàn)有資金，同時鼓勵二手房上市交易”等等。

這種曖昧的調(diào)整說明，土地政策已經(jīng)出現(xiàn)了實(shí)質(zhì)上的松動。而支撐地方政府這么做的最大動力，則是地方財政高度依賴土地財政這一事實(shí)。土地財政綁架地方政府

與2007年“地王”頻出的喧囂相比，2008年的土地交易市場多多少少顯得冷清。來自國土資源部的全國城市地價動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)的數(shù)據(jù)顯示，今年上半年全國土地有接近50％都是以底價成交收場，更有10％左右的土地遭遇流拍流標(biāo)。以北京市為例，6月份北京住宅用地僅成交了1宗地，整個二季度共成交土地11宗，即使和一季度的35宗相比也下降了300％。

國家發(fā)改委的數(shù)據(jù)顯示，2008年一季度，全國70個大中城市房屋銷售價格上漲11％，土地交易價格上漲16.5％。二季度房價同比上漲9.2％，漲幅比一季度下降近兩個百分點(diǎn)，土地價格漲幅回調(diào)則更加明顯，雖然土地交易價格同比上漲10.8％，但相比第一季度漲幅下降了5.7個百分點(diǎn)。

這種局面不得不讓地方政府大幅下調(diào)2008年的土地出讓收入預(yù)期。深圳市政府將今年的國土資金收入預(yù)期大幅降低到154.33億元，比去年215.6億元的實(shí)際收入下降超過60億元。而土地出讓金，基本上已是地方政府最重要的一塊財政收入。

有資料顯示，2007年房地產(chǎn)商交給政府的土地出讓金超過1萬億元，而當(dāng)年地方財政總收入不過2.3萬億。再加上房企的營業(yè)稅、土地增值稅和企業(yè)所得稅，地方財政已“退化”成名副其實(shí)的土地財政，地方政府已經(jīng)退化為“房地產(chǎn)商的附庸”。而地方政府是怎樣走到今天這個困局，則必須要從分稅制說起，因為分稅制正是土地財政的根源。

1994年的分稅制改革至今，一方面，中央把財權(quán)高度集中，在稅收分享上降低了地方政府所能取得的比重。收入來源穩(wěn)定、稅源集中、增收潛力較大的稅種，幾乎都被列為中央固定收入或中央與地方共享收入，如地方工業(yè)增值稅的75％上交中央政府，另外的25％留給地方。但另一方面，中央在收繳財權(quán)的同時，卻把更多的事權(quán)層層下放給地方，把財政支出責(zé)任推給地方。在地方財政收入比例沒有明顯變化的前提下，地方財政支出的比例卻逐步走高。

也就是說，在分稅制改革中，中央政府一方面把財權(quán)上收，另一方面又把公共品供給的大部分責(zé)任作為政治任務(wù)“承包”給地方。當(dāng)?shù)胤秸谋炯壺斦杖氩蛔阋云胶庳斦С龅臅r候，為了滿足地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，維持龐大的行政機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，地方政府就只有兩個選擇：一個是尋求中央的轉(zhuǎn)移支付，即我們經(jīng)?？吹降摹芭懿垮X進(jìn)”，另一個則是謀求非稅收入，把增加GDP、稅源、土地出讓金作為頭等大事。

由于并沒有承擔(dān)與財權(quán)相對應(yīng)的事權(quán)責(zé)任。中央也默認(rèn)了地方的一些自收自支行為、甚至不規(guī)范的收入追求行為，由此導(dǎo)致了中國預(yù)算外收入迅速增加。這其中，土地出讓收入變得越來越重要，有不少地方政府的土地出讓金已經(jīng)占預(yù)算外收入的60％以上。這就是為什么許多地方政府都在打著土地的主意，并變出花樣抬高地價的原因。

更糟糕的是，中國財政體制改革的最新取向也讓地方財政收入雪上加霜。

根據(jù)有關(guān)媒體披露，財政部財科所的方案認(rèn)為，為了加大中央平衡地區(qū)間貧富差距的能力，所得稅最好改為中央稅。現(xiàn)在所得稅實(shí)行中央地方按64比例分成。2007年，中國企業(yè)所得稅收人7723.7億元，個人所得稅收入3185億元，合計占稅收總收入的比重為26.2％。同時，適當(dāng)考慮加大增值稅地方分享比例。很多地方政府提出從目前的75:25，調(diào)整為50:50、60:40等分配比例。

發(fā)改委宏觀院的方案則更為大膽——它建議把增值稅全部改為中央稅!增值稅現(xiàn)為中國第一大稅種，2007年全國國內(nèi)增值稅收入高達(dá)15609.9億元。增值稅也是地方稅收收入僅剩的最主要的來源，通常占地方稅收收入一半以上。

由此可以看出，所謂的最新財稅體制改革不僅沒有朝著“事權(quán)與財權(quán)相匹配”的方向演進(jìn)，反而在“強(qiáng)干弱枝”的路途上越走越遠(yuǎn)，地方政府收入與支出的缺口將進(jìn)一步擴(kuò)大。

發(fā)現(xiàn)農(nóng)村“價值洼地”的意義

面臨如此大的收入壓力和資金缺口，對于地方經(jīng)濟(jì)，釋放“凍結(jié)”的農(nóng)村土地就成為一個值得嘗試的辦法。而從基本經(jīng)濟(jì)原理上看，隨著城市化的發(fā)展，農(nóng)村土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)和交易有迫切的現(xiàn)實(shí)需要。

2007年，中國人口約13億，城市化率約45％，根據(jù)政府相關(guān)規(guī)劃，到2020年，中國總?cè)丝诩s14.6億，城市化率將達(dá)到55％。按照上述數(shù)據(jù)測算，2007-2020年，大約有1-7億的城市新增人口，按照通用的每個城市人口占用100平方米的土地計算，約需要170億平方米的土地，即2550萬畝土地。如此澎湃的城市化進(jìn)程和龐大的新增用地需求，自然需要農(nóng)村土地作支撐。

國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部部長韓俊在農(nóng)村調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村普遍存在一些傾向，如把整個農(nóng)村納入城市建設(shè)規(guī)劃區(qū)，把農(nóng)村集體土地全部轉(zhuǎn)為國有土地；或者隨意改變土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，“拿土地?fù)Q身份”、“拿土地?fù)Q社?！?。類似的情況，在近年高速發(fā)展的城市化進(jìn)程中大量存在，其結(jié)果是房地產(chǎn)商成為最大的受益者，而農(nóng)民則成為最大的輸家。

從農(nóng)民角度看，目前農(nóng)民發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有大量的融資需求，卻因為沒有抵押物得不到信貸支持。

《IT經(jīng)理世界》對陜西佳縣的一份調(diào)研資料顯示，截至2008年5月末：佳縣金融機(jī)構(gòu)存款總額是6.08億元，其中農(nóng)村信用社2.8億元，農(nóng)業(yè)銀行是2.3億元，郵政儲蓄8828萬元。分別占比47.84％、38％和14.52％。可是在3.7億元的貸款總額中，信用社2.8億元，占75.96％，農(nóng)業(yè)銀行是8433萬元，占22.67％，郵政儲蓄510萬元，占1.37％。

也就是說，信用社用47％的存款放出了75％的貸款，占整個貸款市場的3/4。另外的1/4中有絕大部分已經(jīng)像抽血一樣被農(nóng)行抽走，資金嚴(yán)重外流。

這是一個農(nóng)業(yè)縣的金融服務(wù)全貌：機(jī)構(gòu)3家，信用社作用是正面的，但根本無法全面覆蓋；農(nóng)行現(xiàn)在基本上只存不貸，作用基本上為負(fù)面；郵儲銀行剛剛起步，還在探索階段。而且郵儲目前能提供的貸款也都是質(zhì)押貸款，意義根本不大。

佳縣樣本典型地反映了當(dāng)代中國農(nóng)村金融困局：一面是可以再放大數(shù)倍的資金需求，一面是供給渠道的單一；一面是需求的多層次性，一面是金融機(jī)構(gòu)政策的一刀切；一面是農(nóng)民對于小額資金的需求，一面是正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的“嫌貧愛富”……

因此，激活壓抑多年的農(nóng)村土地“死產(chǎn)”這個“價值洼地”，無疑將釋放出巨大能量，并隨之帶來信貸擴(kuò)張、投資和就業(yè)增加、GDP增加等等一系列地方政府所樂見的現(xiàn)象。

而事實(shí)上，激活農(nóng)村土地價值更大的意義在于，地方性的這種制度探索或許為全國性的農(nóng)地改革提供了范本。目前中國農(nóng)民最值錢的資產(chǎn)有兩個：一是農(nóng)地承包權(quán)，一是宅基地使用權(quán)。依照《物權(quán)法》，這兩個都被定義為“用益物權(quán)”，也就是說，事實(shí)上就是農(nóng)民的財產(chǎn)。但是目前現(xiàn)行法律卻規(guī)定兩者都不能抵押，事實(shí)上等同于限制了農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利。

從這個層面上講，地方政府的積極實(shí)驗，很可能成為難得的創(chuàng)新之舉。

例如，為了解決房產(chǎn)拍賣后的“執(zhí)行難”和土地使用權(quán)的“變更難”，溫州市法院和國土部門聯(lián)合發(fā)出《協(xié)助人民法院辦理集體土地使用權(quán)變更登記暫行規(guī)定》。該文規(guī)定：抵押的“農(nóng)民房”經(jīng)法院作為被執(zhí)行物處置(拍賣)后，可直接辦理農(nóng)民集體土地使用權(quán)的變更登記。這就從“終端”上解決了“農(nóng)房抵押貸款”的法律障礙，使之頭尾打通，在實(shí)際上認(rèn)可了“農(nóng)房抵押貸款”。

安徽省的做法是，一旦銀行實(shí)行了抵押權(quán)，可能會把該農(nóng)村住房出售以收回貸款。按照受讓對象的不同，可分為兩種情況：如果是本村農(nóng)戶受讓住房，按照現(xiàn)行土地管理的相關(guān)法律，該住房及宅基地產(chǎn)權(quán)隨之轉(zhuǎn)移；如果是城市居民受讓該農(nóng)村住房，房屋所有權(quán)變更后，相應(yīng)的宅基地應(yīng)依法由集體所有變?yōu)閲宜?，由受讓人享有土地使用?quán)。

這樣看來，釋放農(nóng)村土地“價值洼地”，即便不是地方政府不遺余力推動農(nóng)地抵押貸款制度的最大動力，但它更大的意義則在于其衍生的一個“副產(chǎn)品”——為全國性的農(nóng)地改革提供范本，從而在客觀上推動中國農(nóng)村土地制度的根本性變革。