防止保障性住房市場化

湯敏軒

對于保障性住房的市場交易，不論其轉讓理由，都應予以禁止，而不能僅從設置5年過渡期、補繳地價款等方面進行限制，因為一旦通過市場轉讓，經(jīng)適房將不再是經(jīng)適房，其性質由福利產(chǎn)品變?yōu)榧兯饺素敭a(chǎn)，結果是化公為私，無法再由政府重新分配。

近期實施的《北京市限價商品住房管理辦法(試行)》規(guī)定，“限價房5年內(nèi)不得轉讓”。與此相類似，去年9月底發(fā)布的《北京市經(jīng)濟適用住房管理辦法(試行)》規(guī)定“購買經(jīng)濟適用房不滿5年的，不得上市交易，確需轉讓的，可向購買人戶口所在區(qū)縣住房保障管理部門申請回購；滿5年的，出售時應交納土地收益等價款，并由政府優(yōu)先回購”。

從上述政策條文的字里行間不難讀出，“僅供自住、限制交易”是北京保障性住房政策目前的取向。但是經(jīng)過全面分析，就會發(fā)現(xiàn)僅僅是“限制交易”對于保證保障性住房的功能發(fā)揮是遠遠不夠的。保障性住房定位于社會保障功能，禁止進入產(chǎn)權市場進行市場化交易，才應該是它存在的本來形式。

理想與現(xiàn)實模式

當一個市民暫時無力支付由市場確定的商品房價格，為了避免他露宿街頭，政府應提供保障性住房供其申請居住，這是政府為克服“市場失靈”和實現(xiàn)“居者有其屋”基本目標而采取的公共福利行為。既然是公共福利，那么首要考慮因素自然是公共利益，而不是私人產(chǎn)權，因此，置業(yè)需求不應該由保障性住房來滿足，并且私人的置業(yè)需求也不應該向公共財政索取保障。簡單地說，在保障居住與長久置業(yè)這兩類需求構成的天平兩端，保障性住房自然要傾向于前者。

如果一個市民通過奮斗逐步改善自身經(jīng)濟條件，具備了購買商品房能力并有置業(yè)需求的話，此時政府應離場，由市場滿足其置業(yè)需求，保障性住房由政府收回并繼續(xù)提供給其他無力購房者居住，從而形成一個“政府保障低收入者居住需求，市場滿足中高收入者置業(yè)愿望，社會鼓勵個人奮斗實現(xiàn)階層躍遷”的良性循環(huán)。在這個循環(huán)中，保障性住房的產(chǎn)權始終屬于公共權力的代表機構，不能以市場化的方式轉讓交易。如此，充分體現(xiàn)出保障居住的初設功能，也可稱之為保障性住房供應的“理想模式”。

上述理想模式的好處顯而易見。由于保障性住房不涉及產(chǎn)權交易，政府與市場在住房問題上的職能邊界十分清晰：政府負責保障性住房的供應與分配，市場負責商品房的供給與買賣，各負其責、各行其道，腐敗將大大減少。然而，理想模式在現(xiàn)實中卻遇到了障礙。

最大的障礙是：在房價高漲的今天，很大一部分中等收入群體的置業(yè)需求怎樣滿足?在一個追求和諧的社會中，顯然不能因為某個群體經(jīng)濟收入不夠高(尤其是該群體人數(shù)眾多)而被剝奪了置業(yè)需求。為了“尊重傳統(tǒng)”，理想模式下完全廉租化的保障性住房被分出帶有產(chǎn)權的經(jīng)適房和限價房(這兩類保障性住房是否應合二為一有待討論)，以滿足民眾的置業(yè)需求。對此，可以稱其為“現(xiàn)實模式”。

表面上，現(xiàn)實模式既保障了短期居住需求，又滿足了長久置業(yè)需要，是對理想模式的一種修正。但是，經(jīng)過多年實踐，現(xiàn)實模式在實際操作中引發(fā)了很多問題。

最大的問題是，由于經(jīng)適房和限價房的產(chǎn)權可以轉讓，政府除了負責供應，還要負責從眾多申請者中挑選銷售對象，而這原本屬于市場功能。這種職能邊界不清的結果就是，在經(jīng)適房分配過程中存在大量權錢交易等腐敗行為。其常見表現(xiàn)包括：經(jīng)適房小區(qū)里停放著為數(shù)不少的奔馳、寶馬等高檔轎車；經(jīng)適房審批表、售房號被公開叫賣；此外還有一種比奔馳寶馬(它們的主人畢竟還在自住)更可怕的表現(xiàn)是，大量投機性資金通過種種不正當渠道買進，再通過出租、轉讓等手段攫取暴利。這種炒作經(jīng)適房行為比炒作商品房行為的危害更大，社會影響也更加負面。雖然政策規(guī)定5年內(nèi)不得轉讓，5年后有條件地轉讓，但由于轉讓成本不夠高，炒房客在巨大的利益驅使下仍在頻繁炒作?？傊，F(xiàn)實模式的運行結果是：真正需要的人往往無法獲得保障性住房，與此同時商品房價格一路高漲。

未來導向的扭轉

理想模式無法滿足置業(yè)需求、現(xiàn)實模式無法避免管理漏洞，這就是當前保障性住房面臨的尷尬境地。如今，北京限價房即將開賣，保障性住房是重走現(xiàn)實模式的老路，還是要探索一種新的“未來模式”?探索無疑是必要的。雖然還需經(jīng)過實踐的不斷檢驗，但經(jīng)過前述分析，未來的整體政策應該向實現(xiàn)保障性住房保障功能的方向扭轉。

首先。廉租房在保障性住房中的比例需要大幅提高。根據(jù)北京市公布的住房建設計劃，2008年計劃新建政策性住房1150萬平方米，其中廉租房50萬平方米，所占比例為4．35％；2009年計劃新建政策性住房1230萬平方米，其中廉租房、經(jīng)適房、限價房、政策性租賃房(一種新型保障性住房)850萬平方米(未公布各類住房具體數(shù)量)以及其他政策性住房(究竟何種性質未作說明)380萬平方米。據(jù)了解，2009年廉租房仍將維持50萬平方米的水平，占全年保障性住房的4．07％，比2008年略有下降，但由于多出一種政策性租賃房，雖不清楚其具體性質和數(shù)量，不過從名稱上判斷應該類似于廉租房，這樣算下來的比例將會略有增長。但不管怎樣，以廉租房在整個保障性住房中僅占5％左右的比例，與理想模式相差何止千里，更不用說其在全部住房中不到2％的比例，遠不能滿足迫切的基本居住需求。

未來模式下，亟待提高廉租房比例，雖然這一比例的恰當數(shù)字還需論證，但一個基本的判斷是，從5％逐步擴大到50％之前的過程應該都是利多弊少的。其中一個引申的利多是，廉租房不涉及產(chǎn)權轉讓，很難被炒房客惦記，也就更容易租給真正需要的人。

此外，要降低帶有產(chǎn)權的保障性住房在全部住房中的比例。由于“其他政策性住房”能否買賣尚不清楚，目前帶有產(chǎn)權的保障性住房即指經(jīng)適房和限價房。2008年計劃新建經(jīng)適房300萬平方米、限價房450萬平方米，占全部新建住房2750萬平方米的27．3％。從“要加大力度推進政策性住房建設”等承諾推測，27．3％的比例極有可能會進一步提高。這就意味著，每1000套新房中將至少有273套是由政府、而不是由市場賣出的。在改革開放30周年的今天，還由政府來組織如此大規(guī)模的交易行為既超出了宏觀調(diào)控的范疇，又模糊了好不容易才劃出的政府與市場的職能邊界。越界的結果是，保障性住房變相成為滿足高收入人群對房產(chǎn)的占有欲或炒房客對暴利的投機欲，而非低收入人群迫切的居住需求。因此，未來模式下，經(jīng)適房、限價房的絕對數(shù)量或許會增加，但相對于全部住房的比例應逐步下降，降至10％是一個合理的幅度。

同時需要禁止保障性住房除政府回購以外的轉讓以及其他各類非自住用途。轉讓分為兩種，一種由政府回購，另一種通過市場交易。對于第一種轉讓，不論其轉讓原因，都應予以支持，因為回購以后還可以再分配

給其他需要者，實際上是歸還公共福利；對于第二種轉讓，不論其轉讓理由，都應予以禁止，而不能僅從設置5年過渡期、補繳地價款等方面進行限制，因為一旦通過市場轉讓，經(jīng)適房將不再是經(jīng)適房，其性質由福利產(chǎn)品變?yōu)榧兯饺素敭a(chǎn)，結果是化公為私，無法再由政府重新分配。除了轉讓，非自住用途還包括轉租、轉借、出租、出借等。這些用途之所以都要禁止，亦是保障性住房本意使然，否則就會縱容“有人露宿街頭的同時，有人在利用保障性住房牟一己私利”的極端不公平現(xiàn)象，徹底偏離了公共福利的基本出發(fā)點。

保障性住房結構也需要簡化而非細化。目前，北京市保障性住房包括；廉租房、政策性租賃房、經(jīng)適房、限價房以及所謂其他政策性住房。與前些年僅有經(jīng)適房相比，保障性住房結構正呈現(xiàn)出細化趨勢。表面上，這樣做可以滿足被保障人群多層次需求，使公共福利更加多元化，但其帶來的負面影響也是多元的。一是政策方案的模糊空間增大。隨著保障性住房分類的細化，相應政策勢必隨之復雜。例如：政策性租賃房與廉租房有何區(qū)別?其他政策性住房與經(jīng)適房、限價房有何區(qū)別?甚至，經(jīng)適房與限價房究竟有沒有本質區(qū)別?上述疑問在帶來政策解釋權和自由裁量權增大的同時，也為尋租行為提供了天然良壤。二是政策執(zhí)行的彈性空間增大。某一新型保障性住房政策在執(zhí)行之初即磨合期的彈性空間較大，“鉆政策空子”等問題難以避免。三是政策的制定成本和執(zhí)行成本上升。由于內(nèi)容模糊空間和執(zhí)行彈性空間同時增大，將導致政策制定和執(zhí)行成本上升。雖然這兩項成本難以準確計算，但從近年有關住房保障的機構和人員編制迅速增加來看，政策復雜化所帶來的社會福利遠抵不上為此付出的社會成本。未來模式下，保障性住房應按照產(chǎn)權的有無僅分為兩類，一類沒有產(chǎn)權，可稱作廉租房；另一類有產(chǎn)權，如稱作經(jīng)適房，其產(chǎn)權只能政府回購，不能進入市場交易。

以上勾勒出未來模式的輪廓，雖然是粗線條的，但其導向很明顯，那就是“讓政府的歸政府、讓市場的歸市場”。至于高房價問題，政府與市場的各歸其位將為其最終解決奠定基石。

(作者供職于北京市政府辦公廳，為北京大學管理學博士。)

最大的問題是，由于經(jīng)適房和限價房的產(chǎn)權可以轉讓，政府除了負責供應。還要負責從眾多申請者中挑選銷售對象，而這原本屬于市場功能。這種職能邊界不清的結果就是，在經(jīng)適房分配過程中存在大量權錢交易等腐敗行為。