制度創(chuàng)新是改革的核心

趙靈敏　徐　瑗

作為民建中央主席，成思危在全國人大常委會副委員長崗位上工作了10年，在此期間，原為化工專家的他開始和一些專家學(xué)者研究中國的經(jīng)濟和金融改革問題，一共出了20多本專著，涉及中國經(jīng)濟的方方面面。2008年4月8日，剛剛卸任全國人大常委會副委員長的成思危來到佛山，出席“2008中國改革論壇”并發(fā)表了演講。會后，成思危接受了本刊記者的專訪。

不能以反思為名否定改革

《南風(fēng)窗》：改革開放30年了，一方面改革的成就有目共睹，另一方面近幾年對改革的質(zhì)疑和反思也一直未中斷，對這種現(xiàn)象，您有何評價?

成思危：改革本身是前人沒做過的事，有不足之處或者走一些彎路都是難免的。改革大方向是正確的，倒退是沒有出路的。不能因為改革出現(xiàn)了偏差或者走了彎路甚至一些錯誤而否定改革開放。我們的改革是自上而下的，是量力而行，循序漸進的，并存在路徑依賴，這四個特點表明改革不能一蹴而就。

對改革質(zhì)疑的有幾種情況：一類是既得利益者，改革一定會牽涉利益格局的變化，肯定會損害一部分既得利益者，甚至包括一些政府官員的利益。他們在改革初期得到了利益。但隨著改革的深化，“鉆空子”、“打擦邊球”的機會就沒有了，因此他們轉(zhuǎn)而反對深化改革；二是思想比較僵化的，老是抱著教條不放的，沒有能與時俱進，對新事物總是懷疑的人，這些人本身也在改革中受益了，但總是覺得改革是離經(jīng)叛道。錢學(xué)森講過一句話我是很贊同的，改革應(yīng)當離經(jīng)而不叛道。馬列主義的“經(jīng)”不能當作《圣經(jīng)》一樣一個字不能動，必須與時俱進；但“道”是大原則，不能背叛。三是較年輕的人，沒有經(jīng)過“文革”，不理解改革開放前的情況。“文革”把中國摧殘到了崩潰的邊緣，10年中百姓生活沒有任何改善，很多優(yōu)秀人才都沒能發(fā)揮作用，甚至受迫害而死。這些他們不了解，所以容易受輿論蠱惑，對改革開放提出質(zhì)疑。

《南風(fēng)窗》：相比于30年前所有人都希望改革并能從中受益的狀況，現(xiàn)在很多人對改革的態(tài)度消極了許多，改革的動力是否不足?

成思危：應(yīng)該說現(xiàn)在的阻力大了很多，改革難度也加大了。因為容易改革的都已改了，深化改革就要調(diào)整利益格局，不可能所有人都受益。可以說我國的改革已進入了關(guān)鍵時期和攻堅階段。但是我看中央的決心很大，一定要把改革進行到底。

《南風(fēng)窗》：改革一直是“摸著石頭過河”，這是否會造成理論準備不足、“悔棋”的代價很大的狀況?

成思危：改革是有路徑依賴的，改革就像下象棋一樣，你走第一步的時候，就會影響到你今后的幾步。所以你一步如果走得不合適，那可能以后的幾步就都會受到影響，甚至還要倒回頭來，這就是“悔棋”。我不是說不能“悔棋”，但是“悔棋”的代價是非常巨大的。這里我們要區(qū)分兩類問題：一類就是政策框架，總體戰(zhàn)略思考不足，如醫(yī)改。二類是政策框架基本是好的，但對執(zhí)行中的難點問題估計不足，如房改。其實房改的政策框架，像商品房、經(jīng)濟適用房、廉租房都早就提出來了。但在執(zhí)行過程中地方政府在利益驅(qū)動下不愿意去蓋經(jīng)濟適用房和廉租房，甚至出現(xiàn)官商勾結(jié)，把政策框架給扭曲了。

改革初期摸著石頭過河是必要的。但同時我常講專家學(xué)者應(yīng)該做的工作，就是要探討理論基礎(chǔ)，評介國外經(jīng)驗，完善政策框架。分析實施難點，從這四個方面支持政府的決策。專家學(xué)者不能代替政府決策，但是可以為政府決策提供智力支持，而不要一味指責和批評政府。

政府職能不轉(zhuǎn)變，改革難以成功

《南風(fēng)窗》：一直以來，改革的一個目標是“小政府，大社會”，但這些年來，政府在方方面面的控制力整體感覺是越來越大了，應(yīng)該如何看待這一現(xiàn)象?

成思危：這就是我講在改革中要處理好的四個關(guān)系，人治和法治，公平和效率，政府和市場，集權(quán)和分權(quán)，都是涉及權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整。我認為改革面臨的最大問題就是面臨這四個矛盾，而這四個矛盾歸結(jié)為一句話，就是政府職能要轉(zhuǎn)變。政府如果不能成為一個服務(wù)型政府，而其官員貪戀于加強自己的權(quán)力并且用手中的權(quán)力來謀求私利，改革前途堪憂。大部制改革的時候我說過一句話，就是只有簡政才能精兵，管的事那么多，人不就得多嗎。所以政府和市場要有分工，看得見的手和看不見的手要配合起來，不要總是較勁，不要總想政府去統(tǒng)治市場。市場需要政府的宏觀調(diào)控，但是市場自己能解決的問題政府就不要去干涉，連一碗牛肉面的價格政府都要去管。我國多次機構(gòu)改革的結(jié)果都不夠好，根源就在這里。所以政府職能不轉(zhuǎn)變，改革是難以成功的。

而改革的核心是制度創(chuàng)新，應(yīng)該著力于從制度上防止權(quán)力的濫用，最起碼的一條就是，有資源分配權(quán)的人不應(yīng)該有優(yōu)先選擇權(quán)。這就好比是在分一塊蛋糕，切蛋糕的人應(yīng)該最后一個拿，這樣才能保證分得公平。

《南風(fēng)窗》：您提到的四個關(guān)系，能否講得詳細一點?

成思危：第一就是法治和人治的矛盾。中央提出了依法治國的方略，這可以說是從理論上解決了黨大還是法大的問題，就是說要通過法律的程序把黨的主張變成國家的意志，一旦變成國家意志以后，任何黨派、任何個人都必須遵守。但是在實際的執(zhí)行過程中，我們發(fā)現(xiàn)在法治和人治之間還是存在矛盾和問題。

我國的官員在裁量上有太大的自由度，這就是人治。有的企業(yè)家到地方上把一個瀕臨倒閉的工廠給挽救過來，但是地方政府一看有利益了，就把這個企業(yè)家掃地出門，連利息都沒有給，這叫做“開門迎客，關(guān)門打狗”。還有前一段時間報道的記者批評地方，地方竟派公安來抓記者的新聞，都說明我們的法治還不健全。因此依法治國的首要應(yīng)當是依法行政，也就是“依法治官”。

依法治國的根本是依憲治國，憲法是我們國家的根本大法，這些年來憲法不斷地修改，特別是最近一次修改，把保護私有財產(chǎn)、保護人權(quán)等等都寫進了憲法，應(yīng)該是基本完備的。但是在執(zhí)行的過程中，很多人并沒有把憲法當作一個根本大法來看待。違憲可以說是最大的違法，但是我們現(xiàn)在還沒有能夠真正樹立憲法的權(quán)威。同時我們還應(yīng)該對各種部門和地方法規(guī)進行審查，徹底清除有違憲法的地方。

而在推動依法治國上，媒體的監(jiān)督作用很重要。我曾經(jīng)在兩岸四地一個新聞研討會上講過，媒體的作用應(yīng)該是振聾發(fā)聵，棄舊圖新，抑惡揚善，務(wù)實求真。我認為我們的媒體現(xiàn)在離這個要求還有一段距離，這其中有各種各樣的因素，媒體也應(yīng)該注意提高素質(zhì)。

第二是公平和效率的關(guān)系。過去我們講效率優(yōu)先、兼顧公平，這在改革開放初期是有其合理性的。但在今天大家都關(guān)注公平的時候，我還是要提醒，不要讓一種傾向掩蓋了另一種傾向，公平和效率都是我們應(yīng)該處理好的。一方面要用市場經(jīng)濟的手段去追求經(jīng)濟發(fā)展的效益和效果，另一方面，要堅持和完善社會主義制度，保障社會的公平和公正，特別是保障弱勢群體的合法權(quán)益。在初次分配

上，要以效率優(yōu)先，企業(yè)內(nèi)部的分配只要合法政府就不要干預(yù)；政府要管的是二次分配，擔當維護社會公平的責任，同時還要強調(diào)三次分配，就是先富階層在自愿基礎(chǔ)上進行的慈善活動。但這不是制度的范疇，是道德的范疇。

第三是政府和市場之間的關(guān)系。在市場失靈的情況下，宏觀調(diào)控是必要的，但不能違反市場經(jīng)濟的基本規(guī)律。首先是價值規(guī)律。如果是價格過分脫離了價值，你采取限價或者補貼的方法都只能是權(quán)宜之計，并不能真正解決問題。限價的結(jié)果可能會減弱生產(chǎn)者的積極性，造成市場的扭曲；而補貼的結(jié)果則可能造成有的人鉆空子。我們最近成品油的補貼就造成了這個問題，香港的車都是空車開過來到深圳加油，不但加滿油，還要把油桶都加滿，外國的航空公司都在中國加滿了油再飛走。

其次不能違反供求規(guī)律。應(yīng)該相信市場的信號，不要用計劃人員主觀的判斷來代替市場的信號。我們的計劃人員曾經(jīng)一度認為電力供應(yīng)多了，所以從嚴審批新建電廠造成了后來的缺電局面。

還有就是不能違反競爭規(guī)律。以前老是用防止重復(fù)建設(shè)來限制新進入者，實際這個提法是不對的。沒有新的市場進人者，沒有新的競爭者，這個市場是不可能進步的。就像擠公共汽車一樣，當你沒擠上去的時候，你就說還能擠，一旦踏上以后，就對后面的人說上不來了，別擠了，等后面一輛吧。這不公平。后來的提法改成了防止低水平的重復(fù)建設(shè)，這就科學(xué)了。

第四是集權(quán)和分權(quán)的關(guān)系。地方政府為什么追求GDP?當然政績是一個方面，但是財政收入也是一方面，因為財政制度是分灶吃飯。中央和地方財權(quán)和責任上不匹配，就難以在短期內(nèi)扭轉(zhuǎn)地方?jīng)Q策者的利益偏好。我曾說過北京每到八月十五前后，堵車就格外嚴重，因為送月餅的車太多了，這就說明權(quán)力集中的情況還很嚴重。如果權(quán)力過分集中，就會把矛盾過分集中；把財力過分集中，也會把負擔過分集中。所以一方面中央要有一定的財力。一定的力量，但是另一方面也要給地方一定的主動性。

《南風(fēng)窗》：您強調(diào)了制度創(chuàng)新的重要性，那在當下，制度創(chuàng)新的重點和關(guān)鍵在哪里?

成思危：制度創(chuàng)新本身是體制和機制的創(chuàng)新，現(xiàn)在總體來說對體制議論得比較多，例如和諧社會、服務(wù)型政府等等，但對機制則研究不夠，所謂機制就是你按照什么樣的程序，沿著什么用的過程，提供什么樣的激勵，才能夠達到改變體制的目的。沒有好的機制，在實施過程中就會出現(xiàn)動力不足，還往往會走樣。所以我覺得制度創(chuàng)新上目前要重視的是機制創(chuàng)新的問題。因為現(xiàn)在體制的目標已經(jīng)相當明確，但怎么樣從今天的狀況到達理想的狀態(tài)則不夠明確。這就需要機制，需要解決實施的程序問題，先走哪步，后走哪步，怎么保證在實施的過程中不變樣；如何提供激勵的因素，讓大家愿意去改變體制。這些機制問題不解決的話，體制改革就是空話。

股市沒能做到優(yōu)勝劣汰

《南風(fēng)窗》：在您看來，我國在1990年代初開設(shè)股市的初衷和目的是什么?是否已經(jīng)達到?

成思危：我認為股市是市場經(jīng)濟發(fā)展過程中有價證券市場化的產(chǎn)物，它的作用應(yīng)該是有效的投資融資的場所。對投資者來說，雖然股市有風(fēng)險，但是他可以得到比存款和債券更高的回報。對于融資者來說，他可以以較低的成本融資，但是同時要求他要加強自身的經(jīng)營管理，給投資者以合理的回報。在這種情況下，股市應(yīng)該是一個扶優(yōu)汰劣，優(yōu)勝劣汰的場所，在優(yōu)化資源配置上起更重要的作用。從股市這些年的發(fā)展看，確實對國有企業(yè)改革以及民營企業(yè)的發(fā)展起到了正面的作用。

另一個方面，股市應(yīng)當是適度投機的場所，如果大家都按照一個價錢買賣就不會有交易，因此可以說沒有投機就沒有股市。但是不能過度投機。所以我一直說我國股市去年有兩個問題，一個是企業(yè)的股價普遍偏高，當時我說有泡沫的時候許多人反對，現(xiàn)在大家都承認有泡沫。應(yīng)該承認去年股價確實是偏高，從市盈率就可以看出來，比成熟市場要高得多；另外一個是換手率偏高，表明存在著過度投機。一個股市中長線和短線投資者之間應(yīng)當保持適度的平衡，但是我國股市的年換手率是1000以上，而國際上一般只有100～200，這說明做短線的人太多了，市場中充滿了過度投機的氣氛，大家不是根據(jù)公司的價值而是根據(jù)價差來運作。而一些機構(gòu)則給出了一些虛假信息，容易使一些投資者上當。

這兩個問題說明我國股市中泡沫還是存在的，優(yōu)質(zhì)的上市公司的數(shù)量不多，也就是30％左右。國外在熊市時上市公司的數(shù)目會因退市而減少，可是我國不但沒有減少反而增加。這是因為我們當年搞股票發(fā)行時采取的是配額制，上市公司成為一種殼資源，沒有人愿意退市。國外在熊市時大量公司退市，等于起到汰劣的作用。而我國在熊市時沒有起到這個作用，因此在牛市到來時，績差公司的股價都跟著漲，最后甚至ST公司都成為炒作對象。因此沒有做到優(yōu)勝劣汰，而是優(yōu)勝劣不汰。

《南風(fēng)窗》：有人把中國股市稱為“賭場”，您是否同意這種說法?

成思危：把中國股市說成是“賭場”從學(xué)術(shù)上說可能不夠嚴謹，但是確實存在這樣的情況，因為過度投機就類似于賭博。

《南風(fēng)窗》：您如何看待“劉芳事件”和“杭蕭鋼鉤事件”?目前股市的監(jiān)管存在哪些突出的問題?

成思危：通過《證券法》的修改，已經(jīng)給證監(jiān)會賦予了不少權(quán)力，但是從它的人員素質(zhì)和人數(shù)來看，還沒有能更完全做到適應(yīng)需要。所以我還是贊成加強證監(jiān)會的力量，包括提高監(jiān)管人員的素質(zhì)，可以全國公開招聘嘛。

股市在牛市時違法現(xiàn)象要多得多，所以關(guān)鍵是要依法監(jiān)管，但是監(jiān)管不能單靠證監(jiān)會，你想1400多個上市公司，證監(jiān)會哪里管得過來。所以要靠政府和市場來共同監(jiān)管，也就是發(fā)動一些投資者和學(xué)者揭發(fā)上市公司的問題。關(guān)鍵是要把證監(jiān)會的專業(yè)監(jiān)管和市場上群眾對上市公司的監(jiān)督結(jié)合起來，但結(jié)合起來要從制度上給予保證。個別投資者去跟上市公司打官司是不合算的，所以一定要有共同訴訟制度，由律師代表所有的投資者大官司。還要保證披露一分析一公告一處置程序的完善。

《南風(fēng)窗》：你還堅持股市是“慢牛”的觀點?很多人說現(xiàn)在已經(jīng)是熊市了。

成思危：現(xiàn)在是3300A，2006年12月14日是2242.24點，也還高1000多點，我覺得這一年多，我國股市總體上還是呈上升趨勢的，當然不能跟6100A比。另外我再三說過，由于上證指數(shù)嚴重失真，按股指來看股市意義不大，主要還是要看我說的400家左右比較好的上市公司的發(fā)展前途。什么時候是熊市?掉回2242點以下才算是熊市。只要你持有好的公司的股票，它遲早是會漲上去的。如果你買的是那些垃圾股，就只能自認倒霉了。

《南風(fēng)窗》：救市還是不救市，這個問題您怎么看?

成思危：我同意水皮的看法，這是一個偽命題。政府主要是通過貨幣政策，財政政策，以及調(diào)節(jié)供求關(guān)系等手段來調(diào)控股市，不可能政府直接拿錢去買股票。政府實際上一直在不斷地采取措施，例如在股市過熱時提高存款準備金率，提高印花稅率，提高利率等等。我并不反對現(xiàn)在采取降低印花稅等措施，但其作用是有限的。政府真正要做的還是加強股市的基礎(chǔ)制度建設(shè)，提高上市公司質(zhì)量。政府只能是做政府職權(quán)范圍內(nèi)的事。不可能像東亞金融危機時香港金融管理管局一樣，出錢收購一批股票來抗擊對沖基金。這種事只能是在極其特殊的情況下采取的非常手段。美國政府也并非直接干預(yù)市場，而是動員一些投資銀行去收購陷入危機的金融機構(gòu)。

政府作為監(jiān)管者不應(yīng)對股市的漲跌負責，而應(yīng)當為投資者創(chuàng)造一個公平、公正、公開的環(huán)境，保障公眾投資者的合法權(quán)益。我們需要建立的是一個健康的、能夠優(yōu)化資源配置的資本市場，而不是一個過度投機、脫離上市公司質(zhì)量的資本市場。當然，這是需要假以時日的。