地震考驗中國政治體系

楊　軍

從SARS到汶川大地震，兩次災難推動了中國政府信息公開的進步。唯愿這樣巨大的代價可以使信息公開成為社會常態(tài)。信息公開成為常態(tài)對于中國未來深化政府體制改革、推動中國的民主化和政治體制改革，都具有重要意義，是政治文明的進步。

距汶川大地震發(fā)生已經月余，廢墟之上，百業(yè)待興，“汶川時間”進入災后重建，使中國自上而下的政治體系再次經受考驗。汶川大地震對中國是一次巨大的沖擊，這一事件多元的影響正逐漸顯露。

時間依舊流淌，街市永是太平。真正推動民族進步的，是災難對社會產生巨大震動后引發(fā)的社會改革和新思潮的興起，這正是“多難興邦”的意蘊所在。

抓住改革的契機

中國的政治文化一直在隨經濟發(fā)展進行調整。與剛性的威權統(tǒng)治相比，中國的政治系統(tǒng)是一種柔性的系統(tǒng)，這種系統(tǒng)具有極大的可調適性。但有多少危機之下的調適可以固定下來卻很難說。可以看到的是，救災中一些鼓舞人心的東西并沒有成為常態(tài)，而在萬眾齊心救人時被暫時擱置的不同利益訴求，卻隨著重建的展開而開始發(fā)聲。

震后，原都江堰市民政局黨組成員、副局長肖蓉等幾名抗震救災不力的干部被就地免職。重災區(qū)茂縣政府的69個職能部門在政府大樓門前廣場上，24小時露天“擺攤”接待市民辦公。有人稱其是基層政權建設鞏固的表現。官員執(zhí)政思維面臨轉型，開始對下負責了。但抗震救災過后，面臨以上級考核決定升遷的干部任用制度，這種對下負責的執(zhí)政思維如何持續(xù)?

這次地震許多干部在地震中遇難或失蹤，以北川為例，原本擁有144人的北川縣公安局，僅幸存47人，縣民政局20多名干部僅幸存5人。綿竹市漢旺鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府更是干部職工全部被埋。災后重建勢必提拔大批干部，有關部門已明確表示要大膽使用抗震救災中表現出色的干部。這可能會給災后重建工作帶來一股新風。但新風會刮多久，原有的環(huán)境與文化能否對新風向產生正激勵作用，尚待觀察。

地震發(fā)生第二天即趕到災區(qū)、在一線采訪了十幾天的本刊記者看到，在救災的最初幾天，齊心協(xié)力眾志成城的場面，讓人感動得淚流滿面，而隨著救災工作的持續(xù)，官僚習氣的味道又開始彌漫。

由相對富裕省市對口支援災區(qū)縣市，是中國政府慣常倚重的災后重建以及援助經濟落后地區(qū)的機制之一，本次也不例外。這種對口支援平時問題很多，如果控制不好，可能會形成虛夸的、不實際的結果。比如存在面子工程等。

“一些改革在常態(tài)下推動非常難，面臨巨大阻力，這次大地震對社會震動很大，可能會使這種阻力在道德倫理層面居于劣勢，部門利益可能會受到沖擊，這是推動改革的契機。抓住這一契機，可能會加速中國的改革進程，抓不住這個契機，救災過后，一切可能又回到老路上，不會有根本性的改變。”北京大學政府管理學院副院長徐湘林如是說。

催生回應性政府

災后重建，是專業(yè)技術性極強的政府行為。重建工作耗資巨大，雖然各類資金的投入重點有大致的劃分，但不同資金在某個領域或項目形成交叉是難免的。比如醫(yī)院、學校的重建，可能既有財政資金投入，也有社會資金參與。這需要政府在資金使用和管理上統(tǒng)籌協(xié)調，作出科學決策，防止出現二次建設情況，避免出現人力、財力的浪費。從全局出發(fā)的科學規(guī)劃，幾乎是避免這一弊端的唯一途徑。這里的科學規(guī)劃，涉及城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、基礎設施規(guī)劃、公共服務設施規(guī)劃、生產力布局和產業(yè)調整規(guī)劃等多項規(guī)劃。規(guī)劃先行，關系到災后重建的全過程以及相關地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，災后重建必須充分依靠科學。

而這次災后重建，同時也是參與度極高的民間行為。這種復雜任務不僅需要政府與慈善機構及其它組織合作，同時悲痛之情也以新的方式激發(fā)了中國社會的力量。民間積聚了大量財富，已經動員起來的社會力量進行了大量捐款，民間財富以很正當的理由自發(fā)組織起來。而民間力量必然要求政府對捐款的使用有清楚的交待，他們不僅希望看到更大的問責，還渴望更為密切地參與救援重建工作。民眾會對規(guī)劃的科學與否密切關注，并隨時對問題進行質疑。質疑得是否專業(yè)嚴謹，不宜成為是否應該質疑的限制條件。

和民間力量的熱情相比，政府絲毫不遜色。當汶川大地震發(fā)生的時候，中國政府反應迅速，總理7小時后就趕到了危險的震災區(qū)，救援部隊第一時間聚結災區(qū)，充分利用舉國體制的優(yōu)越性，得到中外的一致稱贊。

2008年6月4日，國務院新聞辦新聞發(fā)布廳舉行新聞發(fā)布會，民政部救災司司長王振耀在回答記者問時表示，各國，包括中國各類民間組織以及廣大捐贈者，如果愿意密切地跟蹤捐贈物資的發(fā)放過程，民政部門會提供積極的配合。國家汶川地震災后重建規(guī)劃組已經成立，并強調“要讓公眾參與”。

各方面的動作是迅速的：《汶川地震災后恢復重建條例》迅速出臺，這意味著萬眾矚目的災后恢復重建工作納入了法制軌道；工業(yè)和信息化部提出“恢復重建的企業(yè)將在一年內開工重建項目”；有關方面提出“災后重建質量第一”；文化部制定重建方案以保護文化遺產；商務部歡迎國際社會提供支持參與災后重建；四川省發(fā)改委更是制定了8年工作的具體時間表……

相對官方的出色表現，民眾的反饋也可圈可點，沒有站在道德高地盲目批判，也沒有單純地歌功頌德，而是提出了很多建設性的意見，公共輿論的力量推動事情向好的方向發(fā)展?？梢哉f，在這次抗震救災和剛開始的災后重建中，借助于網絡等新技術平臺和各種渠道，政府和百姓之間實現了空前的互動。

回應性是一個公共管理學的概念，主要指政府對公民訴求回饋和反應的迅捷與充分程度。對民意采取積極的態(tài)度，認真聽取民意代表和普通民眾的呼聲。徐湘林告訴記者，政府管理中兩個最重要的方面，一個是政府的效率，一個就是政府的回應性。

當溫家寶和胡錦濤等國家領導人先后奔赴災區(qū)，當所有的心共同為災難中的人們祈禱，當社會力量紛紛參與救災與重建，中國政府和百姓的距離拉得如此之近。有人樂觀地預測，這可能會重構政府與公眾的關系，最終培育起公民文化，催生回應性政府。但災難帶來的這些改變是否會成為常態(tài)，依然是個未知數。

第三部門亮相之后

在這次抗震救災中，有一支力量不容忽視，那就是非政府組織。大量來自非政府組織的志愿者在抗震救災中做了很多工作，人們也似乎第一次發(fā)現志愿者的力量原來如此強大，也因此，有人稱今年為“志愿者元年”。

就在幾年前，私人慈善事業(yè)在中國內地還幾乎不存在。但根據《胡潤百富榜》的數據，汶川大地震發(fā)生后，短短一個星期時間，中國排名前十的富豪已捐款3500萬美元。“對于中國的慈善事業(yè)來說，這場地震是一座真正的分水嶺，”負責這一排行榜的胡潤這樣表示。公開捐款的數額令他感到驚訝。中國的援助組織收到了大量的捐贈，而一些

捐款則捐向了新一代私人慈善機構，它們聲稱比官方組織更加透明。這些機構很多都屬于非政府組織。

市場和民間力量的有序引入可以有效彌補政府作用的空隙，非政府組織成員這樣認為：“政府不可能每件事都自己做?！眹H經驗也顯示，在地震等自然災害的災后重建中，單一的政府作用或市場努力往往難以取得理想效果，尋求政府力量和市場作用的有機結合，充分發(fā)揮民間組織的作用，無疑是最優(yōu)的重建路徑。

隨著工作重點由抗震救災轉為災后重建，允許國內外非政府組織參與變得更為重要。業(yè)內人士也認為，作為民眾力量的聚集組織，民間組織親自參與重建，有可能成為事實。

日本阪神大地震震后重建過程中，日本神戶建立了一個重建基金，此基金分為基本基金和投資基金兩類，前者是政府投入，主要用于建設基礎設施和公共設施項目，后者是民間投資，主要用于建設商業(yè)性項目或提供私人產品。在重建過程中，兩類基金相互結合，發(fā)揮作用。

觀察人士認為，在巨大的自然災害面前，作為政府重要補充力量的NPO(非營利組織)應該發(fā)揮應有的作用，從以前的暗處走到前臺，確立自己的地位，爭取盡可能大的空間。

政府不當干預或視而不見，都不利于民間組織的健康發(fā)展。如何有效管理民間組織，使其正常發(fā)展壯大，成為政府職能的有力補充，相當考驗政府的執(zhí)政能力和執(zhí)政智慧。汶川大地震是否能成為中國在政府與企業(yè)之外的第三部門健康崛起的契機，并促進相關法律的修訂完善，尚需拭目以待。

信息透明的常態(tài)化

2003年爆發(fā)的SARS，促進了中國信息公開的進程。今年5月1日，一部備受矚目的行政法規(guī)——《中華人民共和國政府信息公開條例》正式實施。這部于去年4月頒布的行政法規(guī)，明確規(guī)定了公民的知情權和政府的信息公開義務。這使中國政府邁向一個信息公開的新時代。此次地震的信息公布，堪稱中國有史以來最快、最全面的一次，這在中國信息公開進程中，具有里程碑式的意義。

面對地震，本次政府行為與SARS之時有很大不同。

政府沒有試圖掩蓋災難。中國近2000家報紙、逾2000家電視臺和廣播電臺參與報道了中國這次30年來最嚴重的自然災害。中國也在允許國際媒體相對自由地進入災區(qū)方面獲得了贊譽，這與緬甸最近發(fā)生破壞性颶風后的做法形成了鮮明對比。地震之后，公眾能夠在第一時間獲得關于地震以及救援的信息，電視臺24小時不間斷直播，國內外記者大批涌入災區(qū)進行現場報道。

謠言止于真相，此次大地震雖然波及面甚廣，損失極為慘重，但民心相對穩(wěn)定。社會秩序安定。人民的心理承受力并不脆弱，可見信息透明并不會引發(fā)社會不穩(wěn)定，反而最大程度地限制了謠言的傳播。

阪神大地震之后，日本政府開始建立中央防災指揮系統(tǒng)。普通日本人感覺到最大的變化，是政府不定期地發(fā)布地震預測報告。這些報告都是由最權威的“中央防災會議”根據地震專家們的最新研究成果予以迅速的公布。最近幾年，日本政府不斷提醒日本國民：在以東京為中心的首都圈內，隨時都有可能發(fā)生里氏7級左右的地震。由于這些地震預報信息十分公開，因此各個企業(yè)和機構都相應制定了地震發(fā)生時職員疏散與救助方案。

政府領導人的信心，信息的公開透明，不僅大大加強了老百姓對政府的信任，也為中國政府贏得了良好的國際聲譽。新加坡外長楊榮文認為中國政府地震信息處理手法“令人贊嘆”。連習慣于對中國政府挑刺的西方媒體，也不得不佩服中國政府此次的突出表現，作出了正面報道。有海外媒體認為，中國政府的表現讓其在今年年初大雪災和西藏事件的陰影里走了出來。這些都體現了中國政府執(zhí)政能力的進步。

暗箱操作滋生腐敗與不作為，日本的經驗和此次汶川大地震中信息公開的結果，都證明了信息公開對于一個社會向良性轉化的促進效果。在中國的政府信息公開條例剛剛開始實施的時候，充分利用外部力量的監(jiān)督與制衡，利用媒體等社會輿論力量，強勢推動政府的信息公開，方是深懷遠見的決策。

從SARS到汶川大地震，兩次災難推動了中國政府信息公開的進步。唯愿這樣巨大的代價可以使信息公開成為社會常態(tài)。信息公開成為常態(tài)對于中國未來深化政府體制改革、推動中國的民主化和政治體制改革，都具有重要意義，是政治文明的進步。

當溫家寶和胡錦濤等國家領導人先后奔赴災區(qū)，當所有的心共同為災難中的人們祈禱，當社會力量紛紛參與救災與重建，中國政府和百姓的距離拉得如此之近。有人樂觀地預測，這可能會重構政府與公眾的關系，最終培育起公民文化，催生回應性政府。