處置自然資源的西方經(jīng)驗(yàn)

李北方

在前資本主義和資本主義發(fā)展的初期，由于科學(xué)技術(shù)水平不發(fā)達(dá)和對(duì)礦產(chǎn)資源稀缺性的認(rèn)識(shí)局限，為了鼓勵(lì)采礦業(yè)的發(fā)展，很多國(guó)家都規(guī)定了無(wú)償取得制度。如今，這一做法已經(jīng)被有償使用所取代。

西方國(guó)家的自然資源以私人所有為主，國(guó)家和地方政府所有為次。所有權(quán)歸屬不同，實(shí)現(xiàn)資源收益為全體人享有的路徑也不同。

以稅為主

有學(xué)者分類，資本主義體制下對(duì)自然資源的所有權(quán)規(guī)定大體分為兩個(gè)類別。一是以美國(guó)為代表的土地所有權(quán)制度，即誰(shuí)擁有土地，誰(shuí)就擁有該土地表面及地下儲(chǔ)藏的礦產(chǎn)資源。開采者只需和土地所有人達(dá)成協(xié)議，就可以開采礦藏。

英國(guó)的情況與美國(guó)類似，但又有不同。一般來(lái)說(shuō)，土地的所有權(quán)人同時(shí)擁有附著在土地之上的礦產(chǎn)資源，但是在法律上又對(duì)此作出了一些限制。英國(guó)在近現(xiàn)代的發(fā)展表現(xiàn)出礦產(chǎn)資源國(guó)有化的趨勢(shì)，最早是通過法律規(guī)定，所有金礦和銀礦中的黃金和白銀都屬于國(guó)家所有。后來(lái)煤礦和石油資源也被國(guó)有化。

另外一種模式是以法德為代表的大陸法系國(guó)家的做法，區(qū)分土地所有權(quán)和礦產(chǎn)所有權(quán)，土地所有人并不當(dāng)然是礦藏的所有人，這種體制也沒有直接規(guī)定礦藏屬國(guó)家所有。但礦產(chǎn)資源國(guó)有化是近年來(lái)的趨勢(shì)。

自然資源以私人所有為主。私有資源的租金收益在法理上就屬于私人。國(guó)家對(duì)自然資源使用收益的提取主要通過稅收的方式，以稅為主，以租為附(國(guó)有部分)。

以德國(guó)為例。德國(guó)雖然實(shí)行的是土地私有制，但土地所有權(quán)已經(jīng)向社會(huì)化方向轉(zhuǎn)變，土地所有者不能享有完全的支配權(quán)。法律保障土地的所有權(quán)和繼承權(quán)，但規(guī)定所有權(quán)的行使必須為公共福利服務(wù)，土地、自然資源和生產(chǎn)資料應(yīng)為社會(huì)化的目的而使用。德國(guó)有一套復(fù)雜的體系對(duì)土地的占有和使用進(jìn)行征稅，包括不動(dòng)產(chǎn)取得稅、法人稅、所得稅、財(cái)產(chǎn)稅、營(yíng)業(yè)稅、繼承或贈(zèng)與稅等，涵蓋了不動(dòng)產(chǎn)擁有、取得、收益等各個(gè)方面。

在對(duì)礦產(chǎn)資源開采方面，英國(guó)學(xué)者朱迪·麗絲在《自然資源：分配、經(jīng)濟(jì)學(xué)與政策》一書中總結(jié)了資本主義國(guó)家征收稅賦的三種類型。

第一種是產(chǎn)出稅。這種稅通常也稱為土地使用費(fèi)或買斷稅，既可以針對(duì)每單位產(chǎn)出征收，也可以是生產(chǎn)總值的一個(gè)百分比。以西方對(duì)石油的管理為例，早期的大多數(shù)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)定都直接要求生產(chǎn)公司對(duì)每一桶產(chǎn)出支付專門稅。該征稅方式一般已經(jīng)被利潤(rùn)稅或利潤(rùn)分成所取代。

第二種即利潤(rùn)稅，按純收入或純利潤(rùn)征稅。1970年代后，很多國(guó)家還引入了超額意外利潤(rùn)稅和超利潤(rùn)稅，在非正常的高利潤(rùn)時(shí)期或?qū)ψC明是特別有利可圖的項(xiàng)目進(jìn)一步增加稅收。這種稅收形式后來(lái)發(fā)展到了實(shí)質(zhì)上的主權(quán)國(guó)家利潤(rùn)分成的形式。只有在實(shí)際上獲得利潤(rùn)的情況下，利潤(rùn)分成才有意義。隨著資源價(jià)格的波動(dòng)，這種稅制也在發(fā)生變化。

第三種是資產(chǎn)價(jià)值稅。該稅制是對(duì)公司所擁有財(cái)產(chǎn)的價(jià)值而不是對(duì)生產(chǎn)或利潤(rùn)征稅。這種價(jià)值稅又分兩種，一種是年度稅，即按公司所持有的探明儲(chǔ)最價(jià)值征收；一種是資本所得稅，公司為售出的資產(chǎn)納稅。

從過度利用到保護(hù)的回歸

早期資本主義的自由放任導(dǎo)致了生態(tài)環(huán)境惡化的嚴(yán)重后果。

從20世紀(jì)初，美國(guó)就開始了治理環(huán)境、生態(tài)補(bǔ)償?shù)呐Α?956年的《美國(guó)農(nóng)業(yè)法》規(guī)定了“土壤銀行計(jì)劃”，即鼓勵(lì)農(nóng)場(chǎng)主短期或長(zhǎng)期退耕一部分土地，銀行付給其_定的補(bǔ)助，并給予農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格補(bǔ)貼。1961年，為減少飼料谷物的產(chǎn)量，美國(guó)制定了“緊急飼料谷物計(jì)劃”，要求至少停耕20％的耕地。1985年，美國(guó)政府實(shí)施了“耕地保護(hù)性儲(chǔ)備計(jì)劃”，有計(jì)劃地退耕還草、退耕還林以及休耕。相關(guān)的研究表明，從1985年到2002年，美國(guó)政府每年要花費(fèi)約15億美元用于支付土地租金和分擔(dān)農(nóng)民轉(zhuǎn)換生產(chǎn)方式的成本。退耕的土地，60％轉(zhuǎn)為草地，16％轉(zhuǎn)為林地，5％轉(zhuǎn)為濕地。

1980年德國(guó)制定了《聯(lián)邦礦山法》，對(duì)礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償與恢復(fù)作出了規(guī)定，針對(duì)新老礦區(qū)的不同情況，聯(lián)邦政府采取相應(yīng)解決方法并取得了明顯成效。聯(lián)邦政府專門成立礦山復(fù)墾公司從事礦區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償與恢復(fù)，所需資金由政府全額撥款。對(duì)于新開發(fā)礦區(qū)，作為審批的先決條件，礦區(qū)業(yè)主必須對(duì)礦區(qū)開發(fā)造成的生態(tài)損害進(jìn)行補(bǔ)償與復(fù)墾提出具體措施；必須預(yù)留生態(tài)補(bǔ)償與復(fù)墾專項(xiàng)資金，其數(shù)量一般占企業(yè)年利潤(rùn)的3％；必須對(duì)因開礦占用的森林、草地實(shí)行等面積異地恢復(fù)。

德國(guó)還對(duì)礦區(qū)開發(fā)和復(fù)墾都制定了若干嚴(yán)格的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，如礦水抽出后不得直接排入河流或湖泊，必須經(jīng)過人工蘆葦濕地生物處理后才允許排放；礦區(qū)要對(duì)周圍的地下水位負(fù)責(zé)，礦坑恢復(fù)為人工湖的要負(fù)責(zé)管理100年；復(fù)墾為耕地的要種植作物7年并變?yōu)槭斓睾蟛庞栩?yàn)收等等。