可能的未來之路

黃小虎等

政府不能片面追求土地收益最大化黃小虎

一、國家在土地問題上的雙重身份及行為

國家是經(jīng)濟社會事務(wù)的管理者，又是國有土地的所有者，雙重身份導(dǎo)致了一些行為特征。

作為管理者的行為包括，規(guī)劃、制訂有關(guān)規(guī)則、相關(guān)的制度甚至法律，還有稅收，還要做一些基礎(chǔ)的工作，如調(diào)查、評價、登記，還要為市場主體提供服務(wù)。

作為國有土地的所有者，要收取地租，包括短期租金，出讓金，用土地入股登。

還有一些行為是比較模糊的，比如說征收征用、劃撥等等，既可以說是管理行為，同時也是所有者行為。

二、雙重身份的關(guān)系

1、理想化的國家行為應(yīng)該是什么樣的?我個人認(rèn)為，所有者的行為應(yīng)當(dāng)服從管理者的管理目標(biāo)。就是說，不能片面地追求土地收益的最大化，或者地租的最大化。

這里涉及兩個理論問題。一個是，市場行為一定是所有者之間的交換行為，但是恐怕不能反過來說，所有者行為一定是市場行為。另一個，地租的理論值是因土地的等級、區(qū)位等引起的那部分超額利潤，這是一個客觀的度。地租過高或過低，都會傷害實體經(jīng)濟。因此，政府不能以追求土地收益最大化為目標(biāo)，不能追求自己行為的市場化。作為整個國民經(jīng)濟的管理者，收取地租的行為，要服從管理目標(biāo)的需要。

2、現(xiàn)實情況是怎樣的呢?從現(xiàn)象上看，許多地方政府事實上在利用管理者的地位，運用管理的手段，來謀求自己作為所有者代表利益的最大化?？梢哉f，在土地問題上政府行為發(fā)生了錯位。

三、政府行為錯位的原因

1、深層原因：

政府職能、財政體制與分配格局、金融體制、干部體制，等等。

2、土地管理與制度方面的原因：

一是國家壟斷土地一級市場，把集體的土地也壟斷了，導(dǎo)致凡非農(nóng)建設(shè)用地都要征地(客觀上就是利用管理者地位改變所有制關(guān)系)。而現(xiàn)行征地補償標(biāo)準(zhǔn)又很低。

二是經(jīng)營性用地“一律招、拍、掛”(價高者得，客觀上鼓勵了追求土地收益最大化)。

以上兩點結(jié)合，導(dǎo)致地方政府普遍低價征地、高價賣地。問題出在地方政府身上，根子卻是我們的政策和制度有問題。地方政府承擔(dān)著很多責(zé)任，沒有相應(yīng)的財力，要找出路。結(jié)果，在土地政策和制度上找到了出路。提醒、批評地方政府，固然不錯，但恐怕更多的責(zé)任還是在我們自己身上。

四、怎么辦

首先，要綜合改革，改革財政體制、金融體制、干部體制，逐步轉(zhuǎn)變政府職能等等。通過改革改變政府行為的動力機制，這是根本性的。

其次，改革土地管理和土地制度。

1、在用途管制的前提下，允許城市規(guī)劃區(qū)外的集體存量建設(shè)用地進入市場。凡是合法取得的集體建設(shè)用地，允許出讓、出租、入股、聯(lián)營等。

2、城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)必須征為國有的，按集體建設(shè)用地市場價格補償。允許“圈外”的集體建設(shè)用地人市，就會自然形成市場價格。按這個價格補償，農(nóng)民所得高于農(nóng)地價格，國家也還有一部分市地的增值收益，兼顧了各方利益，比較合理。

3、國有土地有償使用形式，應(yīng)靈活多樣，多種形式并存。至少在一段時期內(nèi)，應(yīng)以年租制為主。年租制的好處：可以防止“寅吃卯糧”(一屆政府花用后幾屆政府的錢)，抑制短期行為；可以降低工業(yè)企業(yè)的投資門檻，減少投資風(fēng)險(特別在當(dāng)前CPI和PPI推高生產(chǎn)成本，人民幣升值使出口企業(yè)減少利潤乃至虧損情況下，尤有必要)；可以調(diào)整國民收入分配(近些年來，政府收入占GDP的比重過高，影響居民消費和社會投資，問題主要是非稅收入太多，其中土地出讓金是重要組成部分，實行年租制，有利于改變現(xiàn)有分配格局)。

這里需要要探討的是土地年租制和物業(yè)稅的關(guān)系。物業(yè)稅按本質(zhì)來講，是政府利用行政權(quán)力的二次分配，而地租屬于一次分配的領(lǐng)域。是用年租制方法還是物業(yè)稅方法，我個人覺得可以兩者并行。實行年地租的，可以不征物業(yè)稅，實行出讓的，則要征物業(yè)稅。

4、還有一個改革措施可以考慮，就是把管理者職能和所有者職能分解到不同的部門。現(xiàn)在土地資源部門又是土地的管理者，又是國有土地的所有者代表，實踐中很難把行為界定清楚。分開以后，負(fù)土地管理責(zé)任的部門，主要職責(zé)就是兩個方面，一是通過用途管制，保護耕地，保障發(fā)展；二是保護產(chǎn)權(quán)，不管是國有土地還是集體土地，都按一個辦法來管。其中一個重點是征地過程中，切實保護農(nóng)民的利益。至于已經(jīng)成為建設(shè)用地的，不管是國有土地還是集體土地，采用什么樣的有償使用方式，地租、地價如何定，沒有必要干涉太多，只負(fù)監(jiān)管之責(zé)就行了。

改稅減賦實現(xiàn)國家資源財富最大化王高尚

我們現(xiàn)在談礦產(chǎn)資源，談到對中石油、中石化收稅收費問題，因為他們現(xiàn)在利潤太多，要給國家交一部分?？墒谴蠹一仡櫼幌氯迥昵?，當(dāng)這些行業(yè)鍋都揭不開，要垮臺時，那時候?qū)W者是在呼吁給這些企業(yè)想辦法。產(chǎn)權(quán)的價值和價值分配，不能隨行就市。

除了價值的分配問題，就礦產(chǎn)資源而言，實際上還有很重要的一點，是價值的實現(xiàn)問題。改革很重要的一個目標(biāo)，是國家資源利用最大化。在現(xiàn)在的稅費體制下'當(dāng)然還包括管理因素，我們的煤炭以及其他礦產(chǎn)的利用率很低，相當(dāng)于一半以上都被浪費掉。大多數(shù)人更多是關(guān)注開采出的那一半東西怎么分，而沒有想到還有50％沒有開出來。

怎么辦?

我國礦產(chǎn)稅種，除了一般增值稅、所得稅外，就是資源稅和資源補償費?，F(xiàn)在在礦產(chǎn)資源稅費收交過程中，不管是資源稅還是資源補償費，都是按產(chǎn)量收的。石油產(chǎn)業(yè)比較好，是國有壟斷產(chǎn)業(yè)，管理好一些。其他礦產(chǎn)，在資源浪費、環(huán)境破壞方面，可能這兩個稅上沒有對它進行約束。原來有100噸儲量，你產(chǎn)10噸我按10噸收費，而國家另外90噸價值能不能實現(xiàn)則沒有約束，這又是以產(chǎn)量征稅的問題。

前年我們做了一個嘗試，提出礦產(chǎn)資源改稅減賦，促進資源合理利用。

一個是把增值稅稅率下調(diào)。由于礦產(chǎn)資源的隱性特點，從勘探到發(fā)現(xiàn)，風(fēng)險很大，你現(xiàn)在看到的賺錢很厲害的礦山，可能前面失敗過9次，成本計入這里面也不合理。

一個是改資源補償稅為資源權(quán)益金和資源保障金兩部分。資源權(quán)益金就是國家能夠相對穩(wěn)定收取這樣的一個價值，也可叫租，礦業(yè)權(quán)人占用這個資源，就應(yīng)該給國家上交這部分的價值。這部分是按儲量占有收取的，而不是按產(chǎn)量征收的，是相對固定的，相對較低的，這樣在很大程度上能解決資源最大利用。

如果說資源有償占用后，礦業(yè)權(quán)人具有提高利潤率的動力，自然資源保障金對應(yīng)是礦山開發(fā)環(huán)境問題，保障金就是你在取得礦產(chǎn)后要交這部分錢，但是這錢是可退還的，這錢可以一次交多次交，這錢相當(dāng)于對礦山恢復(fù)和礦山開采過程中環(huán)境污染的風(fēng)險基金。

這樣一改，如果從簡單稅種上，可能稅收要降低。但是我們算了一筆賬，以煤炭為例，現(xiàn)在國營煤礦資源回采率平均也不超過40％，民營，中小礦平均回采率20％都不到。我們做了簡單的假設(shè)，如果實行了礦產(chǎn)資源有償占用和自然資源保障后，比如民營礦回采率再

提高10％，國營礦提高到國外平均水平60％左右的話，資源最大化利用這部分所創(chuàng)造的價值，所形成的稅收增加，比實行稅收改變少收的還要多，這個角度看是實現(xiàn)國家資源最大化利用，同時也保證了企業(yè)的收益。這是制度約束層面的問題。

最后就是修訂礦產(chǎn)資源法。礦產(chǎn)資源法1986年通過，1996年進行了修訂，但很多還是計劃經(jīng)濟的思維。在處理資源產(chǎn)權(quán)問題上，還是政府一管到底的思想，沒有用市場經(jīng)濟包括理論上完善的稅費思想來約束。

最緊迫的是建立自然資源出資人制度李曙光

自然資源所有權(quán)的討論，涉及的面非常廣，無論是經(jīng)濟學(xué)界還是法學(xué)界，要站在共同的基本概念上探討。實際上現(xiàn)在包括租金研究、稅收研究，概念都很混亂。從學(xué)術(shù)角度這種探討都沒有問題，但如果是放到現(xiàn)實中，不同制度的安排結(jié)果大不一樣。

在現(xiàn)實中，我們首先要討論的是，什么叫自然資源，我把它定位為國有資產(chǎn)。我們講自然資源，涉及土地、海洋、灘涂、水流、草地、礦藏等，面非常廣這些自然資源共同存在著一個體制問題，就是我們給了它一個“虛擬”的國家所有，就像對國有企業(yè)一樣。我們并沒有對它進行政企分開、政海分開、政礦分開。政府對于這些資源的管理，是在行使作為政府和作為所有人的多元職能。目前所有的這些資源，不管礦藏、海洋、灘涂、土地、森林、草原，都缺乏一個經(jīng)濟學(xué)意義上的出資人概念。

政府作為一個公共部門來說，可以從所有的經(jīng)營活動當(dāng)中收取一定的稅收，這是作為政府提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的基本職能，稅收的性質(zhì)應(yīng)該僅限于提供公共產(chǎn)品公共服務(wù)。自然資源的使用經(jīng)營，產(chǎn)生了利潤，這個利潤應(yīng)該由誰享受?當(dāng)然是全民，全體國民福利最大化。

租的問題包含了對于資源的不同評估和判斷，不同經(jīng)營的手段也會產(chǎn)生不同問題。如果國家從土地、礦藏，包括遺產(chǎn)等資源得到充分的稅收以及充分的利潤，這個租可以不要。

關(guān)鍵的問題是，第一對自然資源要做初始的產(chǎn)權(quán)界定，現(xiàn)在的初始產(chǎn)權(quán)界定非常混亂。比如，土地問題，都把政府的行政監(jiān)管職能和土地所有權(quán)職能混為一談。憲法規(guī)定土地是公有制，公有制兩種形式，一種是國有制，一種是集體所有制，但是接下來憲法和土地管理法說如果國家要征收土地，應(yīng)該予以補償。既然是國有，自己用自己的地為什么還要補償?給誰補償?邏輯上講不通。

其次，所有自然資源缺乏出資人?，F(xiàn)在最緊迫的是要建立不同的自然資源出資人制度，同時在出資人制度理順的基礎(chǔ)上，進行產(chǎn)權(quán)初始界定，并在產(chǎn)權(quán)初始界定基礎(chǔ)上，再討論租、稅、利的問題。

管制與反壟斷黃勇

2007年8月1日起我國將開始實施《反壟斷法》。這部法律經(jīng)過十三四年的努力才出臺，社會各界期望非常大。許多人認(rèn)為《反壟斷法》出臺可以解決很多所謂壟斷的問題，包括國有企業(yè)壟斷問題等，但這種愿望或許并不能那么容易實現(xiàn)。

自上世紀(jì)七八十年代以來，傳統(tǒng)的管制的行業(yè)，如電信業(yè)、石油業(yè)、航空業(yè)等以引入競爭機制為主要方式開始了放松管制。今天來看，放松管制已經(jīng)成為一種全球性的趨勢，且已經(jīng)在實踐中取得了很好的效果：消費者從中受益良多，該產(chǎn)業(yè)的企業(yè)也增強了競爭力。我國的《反壟斷法》也是在放松管制這種大的環(huán)境下出臺的。但是一個現(xiàn)實是，我們施行的管制領(lǐng)域在制訂《反壟斷法》的時候要比西方多得多。一個特殊性是我們的經(jīng)濟體制是從計劃經(jīng)濟逐步過渡為市場經(jīng)濟的，歷史的“慣性”不可能一夜之間徹底消失。但是，必須記住的是，放松管制的趨勢對我國同樣是適用的。

西方100多年前之所以出現(xiàn)反壟斷法，是因為他們的經(jīng)濟體制模式是一種競爭模式，在自由競爭的情況下壟斷企業(yè)的出現(xiàn)壓制了競爭，因此才需要反壟斷法去校正，讓市場恢復(fù)到競爭狀態(tài)。我們國家情況完全不同，反壟斷法是在全面管制到開始放松，讓政府逐漸減少公權(quán)力對市場的干預(yù)過程中出現(xiàn)的?！斗磯艛喾ā穼嶋H上又賦予了政府強大的權(quán)力。

國家在某些行業(yè)，包括自然壟斷和特殊行業(yè)，基于什么樣的理由而實施管制來取代競爭模式，這是一個復(fù)雜的問題，既是一個經(jīng)濟問題、法律問題，也是一個政治問題?！斗磯艛喾ā返谄邨l規(guī)定，對國有占控制地位，關(guān)系到其命脈和國家安全行業(yè)，依法實行專營專賣的行業(yè)，國家對于經(jīng)營者的合法經(jīng)營活動予以保護。很多人認(rèn)為這是對國有壟斷行業(yè)的一種適用除外，這是一種誤解。因為反壟斷法從來也不反對通過合法方式取得的壟斷狀態(tài)，它反對的是濫用這種壟斷狀態(tài)。這一條第二款還規(guī)定這類壟斷企業(yè)不得利用其控制地位或者專營專賣地位損害消費者利益，實際上就是禁止濫用市場支配地位，說明這類壟斷企業(yè)不能豁免適用反壟斷法。

全國人大在解釋這條的時候?qū)嶋H上也表達了這樣的意思。立法者認(rèn)為在市場經(jīng)濟平等主體下法律一視同仁。法律只是說采取管制部分，比如價格管制，像石油價格是發(fā)改委定，是國家采取的管制措施，在這部分不實行競爭機制，因而也不會受到反壟斷法的規(guī)制。但如果中石油、中石化這樣的資源型企業(yè)國有壟斷企業(yè)，在從事經(jīng)營活動過程中，存在濫用市場支配地位行為的時候，依然適用《反壟斷法》?！斗磯艛喾ā肥峭ㄟ^競爭保證競爭狀態(tài)，并禁止占有市場支配地位的企業(yè)壓制、取消這種競爭狀態(tài)，以此達到消費者整體福利的提高的目的。這也是進步。

此外，《反壟斷法》規(guī)制的行政壟斷就是把行政機關(guān)作為主體，而不是把中石油、中石化這樣的企業(yè)作為規(guī)制的主體。

解決壟斷與管制問題，包括自然資源使用權(quán)、收益權(quán)如何界定和分配，最終還是要依賴一個真正的憲政體制來解決，只有在這個基點上出發(fā)，才可以從根本上解決自然資源的占有、使用、收益、處分問題。

在憲政框架下解決資源租問題盛洪

在自然資源和產(chǎn)權(quán)行使上，要在憲政的框架下思考。

第一，以憲法為基礎(chǔ)。自然資源的所有權(quán)問題，憲法規(guī)定得很清楚。關(guān)鍵在于我們對現(xiàn)在的所有權(quán)概念，缺乏相關(guān)的收益權(quán)和處置權(quán)方面的理解，所以必須和現(xiàn)在的產(chǎn)權(quán)制度相銜接，全面去理解。

第二，我國實行社會主義市場經(jīng)濟制度，在解決自然資源產(chǎn)權(quán)問題時，要充分建立在市場制度基礎(chǔ)上，要通過市場制度推動自然資源產(chǎn)權(quán)行使保護制度的建立。目前我們在產(chǎn)品領(lǐng)域中建立了市場制度，也已經(jīng)比較成熟，但是在要素領(lǐng)域中，這方面欠缺。

第三，國有自然資源租金處置問題是重大的憲政問題，不能由較低層級決定，應(yīng)由立法建立正確程序，當(dāng)然包括對其他一些涉及資源產(chǎn)權(quán)的法律的修訂。

自然資源的租金問題是我們面臨的一個現(xiàn)實的新問題，憲法中只有抽象的所有權(quán)概念。未來我們同樣需要在憲法層次上去理解租金概念。

一個企業(yè)首先要支付成本，成本包含要素成本，三大要素就是勞動力、土地和資本，肯定要先支付的，地租就是作為要素成本支付的；稅也是一種成本，只是公共物品的成本，有了所得才征稅。最后才是交付利潤。

第四，依法建立自然資源產(chǎn)權(quán)市場。憲法規(guī)定的是初始產(chǎn)權(quán)，最初由國家或集體擁有，初始產(chǎn)權(quán)擁有絕對地租。國有初始產(chǎn)權(quán)收益可以作為國家收入，但是不可能對國有資源租再征稅，這本已是國家財政的一部分。但是集體資源的租并非國家財政收入，要征稅。

初始產(chǎn)權(quán)要行使的話，可以通過市場交易獲得產(chǎn)權(quán)，包括使用權(quán)、開發(fā)權(quán)、承包權(quán)等權(quán)利?，F(xiàn)在有兩種情況，一種通過市場交易獲得，比如說招拍掛，土地招拍掛是通過市場交易的，通過產(chǎn)權(quán)所有者之間的平等協(xié)商，都是市場交易。它創(chuàng)設(shè)了一個新的產(chǎn)權(quán)，是通過交易獲得的，是新的產(chǎn)權(quán)所有者，有收租金的權(quán)利。另一種是非市場劃撥，非市場劃撥的沒有改變初始產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，這個租金應(yīng)該給初始產(chǎn)權(quán)所有者。

國有自然資源初始產(chǎn)權(quán)通過市場交易變成交易創(chuàng)設(shè)的產(chǎn)權(quán)，建立自然資源產(chǎn)權(quán)市場，形成市場租金，并逐步建立有效的自然資源產(chǎn)權(quán)二級市場。還要允許農(nóng)村集體土地進入市場，由市場形成自然資源價格和租金。

第五，國有企業(yè)要交足自然資源的租金，租金可以參考市場形成的租金。

其他的國有單位要將租金納入財務(wù)核算，交不交是一回事，納入財務(wù)核算，才能知道成本有多大，更好地促進自然資源有效使用。

現(xiàn)在有大量的政府部門和事業(yè)單位把富裕的國有資源出租，租金用于小集體的獎金，這種情況比較普遍，應(yīng)該避免。

要建立大財政體制，要把租稅利全部納入財政體制中。國有自然資源租金作為法定的財政收入，租金可分層級在各級政府間分配。但必須設(shè)立統(tǒng)一管理收租機構(gòu)。

自然資源租金非常巨大，一旦開收，財政收入結(jié)構(gòu)應(yīng)該調(diào)整。所以我主張收租同時減稅。