中國城市拿什么吸引投資者

倪鵬飛

4月22日，中國社會科學(xué)院“中國城市競爭力”課題組與世界銀行集團國際金融公司商業(yè)環(huán)境部合作推出《2008中國營商環(huán)境報告》。這一雙方通力合作的成果之于歷經(jīng)改革開放30年的中國，無論對各級政府還是國內(nèi)外投資者而言，都具有重要的決策參考意義。

正如世界銀行集團金融和私營部門副行長辦公室的監(jiān)測與分析主管奚樂培女士（Penelope Brook）所言，中國許多城市在改善投資環(huán)境方面仍存在許多機遇，并且在國內(nèi)就可以找到改革成績顯著的典范。

企業(yè)的蓬勃發(fā)展需要良好的經(jīng)營環(huán)境。這不僅僅包括良好的市場和基礎(chǔ)設(shè)施，還包括有利于企業(yè)經(jīng)營的“軟環(huán)境”，即恰當(dāng)?shù)摹⒏咝У恼吆头?wù)。建立便捷的開辦企業(yè)和領(lǐng)取許可證的程序，對產(chǎn)權(quán)實行有效的保護以及幫助企業(yè)獲取信貸都是其中重要的內(nèi)容。此外，透明高效的司法、行政和稅收體系也是政府能夠促進商業(yè)經(jīng)營活動、使其更加簡便和富有成效的途徑。

當(dāng)今民營部門已經(jīng)成為中國經(jīng)濟成長的生力軍。截至2006年底，內(nèi)外資私營企業(yè)創(chuàng)造的最終產(chǎn)品和服務(wù)的價值已經(jīng)占國內(nèi)生產(chǎn)總值的2/3，上繳利稅占總財政收入的一半左右，并吸納了75%以上的城鎮(zhèn)就業(yè)。各地都競相吸引有意來本地開展商業(yè)和生產(chǎn)活動的投資者。由于一個地方的經(jīng)濟增長是政府官員績效考察的重要指標(biāo)，地方政府在鼓勵企業(yè)家創(chuàng)業(yè)方面積極性很高。在中國，地方政府負責(zé)中央政府發(fā)布的法律法規(guī)的具體執(zhí)行，并且奉行國家的宏觀經(jīng)濟和財政政策。在這個前提下，它們享有較高的自主權(quán)，可以根據(jù)地方情況自行制定相關(guān)政策。因此，地方的管理者在決定該地的投資環(huán)境方向上起著至關(guān)重要的作用。

《中國營商環(huán)境報告》（以下簡稱《報告》）采用在其他幾個主要新興市場國家（如印度、墨西哥和巴西等）進行的區(qū)域營商環(huán)境調(diào)查的模式，衡量政府規(guī)制如何對商業(yè)活動產(chǎn)生促進和阻礙的作用。按照世界銀行全球《營商環(huán)境報告》的方法論，選取了四項與營商環(huán)境有密切關(guān)系的指標(biāo)：開辦企業(yè)、登記物權(quán)、獲取信貸（擔(dān)保物權(quán)的設(shè)立和登記）、強制執(zhí)行合同。其中的30個樣本城市按地理分布劃分為東南、環(huán)渤海、東北、中部、西南、西北等六大區(qū)域。

《報告》從當(dāng)?shù)孛駹I企業(yè)的角度，試圖捕捉全國26個省會城市和自治區(qū)首府所在地以及四個直轄市在商業(yè)政策規(guī)制及其執(zhí)行方面的差異，由此來比較不同地區(qū)的營商環(huán)境。

值得關(guān)注的是，營商環(huán)境指標(biāo)的排名靠前說明該地政府提供的政策環(huán)境有利于商業(yè)運營，但并不意味著政府對企業(yè)約束較少，而是其約束的方式較為高效，給企業(yè)造成的負擔(dān)較小。

營商便利程度：

全國存在明顯的地區(qū)差異

在中國，雖然經(jīng)濟活動的開展要遵循國家統(tǒng)一頒布的法規(guī)政策，但是地方政府在制定地方政策和執(zhí)行中央法律法規(guī)方面有很高的自主權(quán)。顯然，地方政府的執(zhí)政能力和見識在相當(dāng)程度上影響著當(dāng)?shù)氐臓I商環(huán)境。根據(jù)《報告》調(diào)查的四類指標(biāo)比較，沿海城市的營商環(huán)境最佳，其中廣州的綜合排名最高，其次是南京、上海、杭州、濟南、福州、天津和北京。營商環(huán)境較差的城市一般位于中西部地區(qū)，但是每個城市基本都有一項或幾項指標(biāo)表現(xiàn)相對較好。

這一結(jié)論印證了國際國內(nèi)其他一些有關(guān)投資環(huán)境的研究結(jié)果，如世界銀行2006年出版的《政府治理、投資環(huán)境與和諧社會—中國120個城市競爭力的提升》報告和中國社會科學(xué)院的《中國城市競爭力年度報告》。這些研究都發(fā)現(xiàn)，盡管全國的法律法規(guī)是基本一致的，但是中國各地區(qū)的投資環(huán)境存在明顯差異。

《報告》認為，地方政府在大力改善當(dāng)?shù)貭I商環(huán)境方面有著很大空間。過去十多年里，民營經(jīng)濟的快速發(fā)展充分證明了中國在改善商業(yè)環(huán)境方面的進步。鑒于本報告是《中國營商環(huán)境》系列報告的第一部，因此還無法提供量化指標(biāo)來衡量這種進步，但此次調(diào)研的成果將成為今后衡量歷年改進的基準(zhǔn)。

開辦企業(yè)：開辦企業(yè)的程序在全國各地都頗為復(fù)雜。總的來說，登記步驟多、法定注冊資本門檻高是最大的障礙。不過，《報告》發(fā)現(xiàn)，盡管全國的基本規(guī)定是一致的，各地開辦企業(yè)的便利程度卻不盡相同，主要原因在于政府主管部門的執(zhí)行效率存在差異。要簡化開辦企業(yè)的程序并不難，地方政府可以通過整合審批步驟和改進公眾信息的獲取，在較短時間內(nèi)、利用較少的投入就可實現(xiàn)簡化開辦企業(yè)流程的目標(biāo)。在2006年至2007年初期間共有10個省份在這方面實施了改革。

登記物權(quán)：土地和房屋權(quán)屬的轉(zhuǎn)移登記主要是地方建設(shè)和土地部門的管轄職責(zé)。《報告》列舉了各地在登記物權(quán)的步驟、時間和成本方面的顯著差異。上海的登記程序最為簡便，整個過程需要4個步驟、29天時間。同樣的過程在有的城市則需要10多個步驟，也就是說，那里的企業(yè)在登記房屋土地產(chǎn)權(quán)時需要與相關(guān)機構(gòu)接觸的次數(shù)比上海的企業(yè)多三倍。這給企業(yè)造成了額外的時間和金錢的消耗。簡化登記物權(quán)程序需要相關(guān)政府部門，包括國稅、地稅、土地和房地產(chǎn)管理部門之間加強協(xié)作，精簡審批流程。在2006至2007年初期間，共有11個省份在這方面進行了改進。

獲取信貸：中小企業(yè)融資是個全球性的難題，中國也不例外。小企業(yè)一般缺乏銀行所要求的資產(chǎn)（如土地和房屋）作抵押。同時，由于保護信貸人權(quán)利的法律法規(guī)不健全，導(dǎo)致銀行不愿意接受小企業(yè)持有的資產(chǎn)（如機器設(shè)備或者應(yīng)收賬款） 作抵押。即便銀行接受此類動產(chǎn)抵押品，由于缺乏統(tǒng)一的動產(chǎn)抵押品登記機構(gòu)，企業(yè)往往需要花費數(shù)周甚至數(shù)月時間才能完成擔(dān)保物權(quán)的設(shè)立。雖然企業(yè)獲取信貸主要是市場行為，但是政府完全可以在改善中小企業(yè)的融資環(huán)境方面發(fā)揮積極作用。2006年中國頒布了第一部《物權(quán)法》，為包括存貨、應(yīng)收賬款和未來資產(chǎn)在內(nèi)的動產(chǎn)擔(dān)保物權(quán)的建立掃清了法律上的障礙。與此同時，19個省份在建立和改善企業(yè)征信系統(tǒng)及為中小企業(yè)融資提供資金和政策支持方面作出了努力。

強制執(zhí)行合同：盡管中國的基本法律是全國性的，但是各地法院在強制執(zhí)行合同的效率方面差異很大。在東南沿海地區(qū)，審理一件普通的商業(yè)糾紛案件平均花費230天時間，而在東北地區(qū)則需要363天時間，地方法院系統(tǒng)的執(zhí)行效率和信息透明度上都存在明顯差異。令人高興的是，在最高法院的督促下，地方法院正在積極改進其工作效率。在2006至2007年初期間，有13個省份在這方面采取了行動。

地方政府正在積極革新

在過去三十年間，中國一直積極致力于改革其商業(yè)法規(guī)并改進政府的管理效能。隨著中國與國際市場一體化的程度逐步加深，改革的步伐也日益加快。 根據(jù)《全球營商環(huán)境報告》統(tǒng)計，中國連續(xù)兩年榮登全球10大改革國家之列，在東亞地區(qū)位居首位。僅在2006年一年里就有497項新的法律法規(guī)生效，其中包括具有里程碑意義的兩大法律：《物權(quán)法》和《企業(yè)破產(chǎn)法》?！镀髽I(yè)破產(chǎn)法》將破產(chǎn)機制從國有企業(yè)延伸到各種形式的私營企業(yè)，并給予擔(dān)保債權(quán)人對抵押物收益的優(yōu)先受償權(quán)。與此同時，中央政府積極推進行政管理體制的改革，“依法行政，建設(shè)法治政府”被列為行政執(zhí)法部門必須遵循的指導(dǎo)原則。

《報告》顯示，從2006年到2007年初，地方政府共有53項與營商環(huán)境有關(guān)的改革行動（有些改革對《報告》指標(biāo)沒有直接影響）。上海、浙江、廣東、福建、寧夏、河南、北京、天津是改革成績比較突出的地方，對《報告》涉及的四項指標(biāo)中的三項進行了改革；重慶市名列榜首，在所有四項指標(biāo)中都有改革舉措。只有貴州、海南、吉林三個省份在過去一年中沒有涉及營商環(huán)境指標(biāo)的改革。（見表1）

那些做的比較好的地方為其它城市改進本地商業(yè)環(huán)境提供了范例。通常，一國在《全球營商環(huán)境報告》的排名是基于該國最大城市（一般是經(jīng)濟體首府或者商業(yè)中心，中國以上海為代表國家的樣本城市）的調(diào)查數(shù)據(jù)計算而來的?！秷蟾妗凤@示，如果一個城市在所有指標(biāo)上都做到目前國內(nèi)最佳的水平（即本報告調(diào)研的30個城市中的最佳），那么以此城市做代表的中國在全球的排名將由第83位上升到第67位。然而，與全球的領(lǐng)先地區(qū)相比，即便是國內(nèi)的佼佼者也有很大的改進空間。杭州市在全國是開辦企業(yè)最便利的地方，總共需要12個步驟、30天時間和相當(dāng)于地方人均年收入5.7%的費用。而在中國香港地區(qū)，開辦一家新企業(yè)只需5個步驟、11天時間和花費相當(dāng)于地方人均年收入3.1%的費用。

未改革地區(qū)與先進地區(qū)的差距加大

總的來說，東部沿海地區(qū)的營商環(huán)境好于中西部地區(qū)，但也有例外。位于中國西部的重慶和成都在營商環(huán)境便利度的排名中分別名列第10位和第13位。它們都是改革較為積極的地方。重慶簡化了房地產(chǎn)登記程序，將土地和房產(chǎn)登記合二為一。2007年7月，成都市引進了新企業(yè)并聯(lián)審批系統(tǒng)，大大縮短了審批的流程和時間。

然而，大多數(shù)經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的改革步伐仍顯遲緩。相比而言，東南地區(qū)改革頻率最高，其次是環(huán)渤海地區(qū)。西北地區(qū)位居最后，在2006年至2007年初期間每省平均只有1.3次改革，比東南沿海地區(qū)少一半。

為什么要改革？

良好的政策環(huán)境對所有投資者都有利，不論他們來自國內(nèi)還是海外?！?008中國營商環(huán)境報告》著眼于內(nèi)資中小企業(yè)，因為這些企業(yè)是地方就業(yè)和財政收入主要的、可持續(xù)的來源，它們?yōu)榇笮屯顿Y企業(yè)提供了穩(wěn)定的供應(yīng)鏈以及物流等方面的服務(wù)支持。有利于國內(nèi)投資者的商業(yè)環(huán)境對外資企業(yè)同樣具有吸引力?！秷蟾妗凤@示，營商環(huán)境最為便利的地區(qū)也是外商直接投資的主要目的地，營商環(huán)境便利的省份吸引了更多的外商直接投資。

《報告》認為，地方政府在營商環(huán)境指標(biāo)方面的改革有可能帶來可觀的效果，特別是在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)。這些地區(qū)可以通過改善當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的營商環(huán)境，促進民營經(jīng)濟的發(fā)展，從而縮小與東部沿海地區(qū)的差距，其改革的收益往往很顯著。《全球營商環(huán)境報告》發(fā)現(xiàn)，改革力度最大的國家投資收益最高，因而最受投資人青睞。墨西哥采取措施將企業(yè)開辦的時間從58天縮短到27天，結(jié)果新注冊企業(yè)增長了近6%，就業(yè)率增長了2.6%，同時由于新企業(yè)帶來的競爭，物價水平下降了1%。數(shù)項研究都表明，營商環(huán)境便利度的得分高往往伴隨著更高的經(jīng)濟發(fā)展速度、更多的就業(yè)和較低的非正規(guī)經(jīng)濟比例。

營商環(huán)境排名的提升：對投資人的積極信號

要使一個城市在全國乃至世界上有競爭力，單靠提升在《營商環(huán)境報告》中的排名是不夠的。但是，通過公布營商環(huán)境便利度的比較數(shù)據(jù)可以激勵地方政府加快改革的步伐。從2003年《全球營商環(huán)境報告》項目開始啟動，它已經(jīng)在全世界帶動和鼓勵了113項改革，這些改革直接影響了營商環(huán)境指標(biāo)。一些起初排名比較落后的國家如埃及、格魯吉亞和尼日利亞，由于實施了有目標(biāo)的改革措施，在全球的排名逐步提升。營商環(huán)境排名的提升對于投資人是個積極的信號—它表明政府有決心提高辦事效率。

《營商環(huán)境報告》的模式在一些國家被應(yīng)用到分析國內(nèi)的地區(qū)差異，推動了地方政府之間為改善投資環(huán)境而進行的的競爭，也有助于先進經(jīng)驗的推廣。地方改革甚至超出提升營商環(huán)境排名所涉及的范圍。例如，菲律賓頒布的降低行政收費的法令覆蓋了所有種類的許可證和執(zhí)照，而不僅僅是《營商環(huán)境報告》度量的內(nèi)容。中國杭州市簡化企業(yè)開辦手續(xù)的改革就是其全面簡化地方行政審批體制改革的一個部分。盡管《營商環(huán)境報告》中某些指標(biāo)的改善顯然依賴于國家法律政策的修改，但是各地營商環(huán)境的差異說明在現(xiàn)有的國家法規(guī)框架下，地方政府仍可有所作為。各地在具體貫徹法律法規(guī)方面效果如何，在很大程度上取決于政府的執(zhí)行力度，而正是法律法規(guī)在地方的具體執(zhí)行影響著企業(yè)的日常經(jīng)營，因而是企業(yè)最為關(guān)心的。

（作者為中國社會科學(xué)院財貿(mào)所和世界銀行集團國際金融公司“中國營商環(huán)境報告”課題組成員）

編輯：姜新菊jiangxinju@gmail.com