海關(guān)服務(wù)外包探析

柏華冰

所謂海關(guān)服務(wù)外包，是指海關(guān)在人力資源緊張的情況下，為集中精力做好執(zhí)法性工作，把職責內(nèi)的一些事務(wù)性工作，以類似合同承包等方式委托給專業(yè)的第三方提供服務(wù)，同時通過信息共享和專業(yè)指導(dǎo)與第三方保持密切聯(lián)系，以達到海關(guān)嚴密監(jiān)管與高效運作相統(tǒng)一的一種管理模式。實際上，海關(guān)服務(wù)外包也是一種國際通行做法，如澳大利亞海關(guān)就將查驗工作整體外包給專業(yè)查驗公司完成。

開展海關(guān)服務(wù)外包的理論依據(jù)

海關(guān)服務(wù)外包，可以說是服務(wù)事業(yè)民營化的產(chǎn)物。按照民營化大師薩瓦斯的觀點，服務(wù)事業(yè)民營化建立的理由與必要性緣于政府在服務(wù)事業(yè)上存在的諸多限制與問題：生產(chǎn)和服務(wù)的無效率；公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量的低下；虧損和債務(wù)；對顧客的需求缺乏回應(yīng)性;顧客缺乏必要的選擇權(quán);公共資產(chǎn)和公共資源未能得到充分的利用或者利用效益不佳;公共設(shè)施維護質(zhì)量低下且資本投人嚴重不足；政府官員的貪污和腐敗等。政府在公共服務(wù)和事務(wù)供給上的失靈與不足，使越來越多的人認識到:政府的角色應(yīng)該重新界定和調(diào)整，即政府應(yīng)該從公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的直接提供者和生產(chǎn)者，轉(zhuǎn)化為公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的購買者和管制者。也就是說，政府應(yīng)該依賴非傳統(tǒng)的服務(wù)供給機制來提供和傳輸服務(wù)事業(yè)。私營部門具有的強有力的效率機制和第三方在公共生活中的中立媒介的行動理念，使第三方公共服務(wù)的提供能夠更有效率、質(zhì)量更高并且更具回應(yīng)性。因此，通過公私部門共享治理權(quán)力，也就是通過公私合作伙伴關(guān)系的建立來改善服務(wù)事業(yè)的傳輸和服務(wù)品質(zhì)，便成為世界各國政府改革的一個重要策略選擇。鑒于此，引入第三方輔助海關(guān)完成事務(wù)性工作，提高海關(guān)執(zhí)法效能，便成為海關(guān)業(yè)務(wù)流程再造、創(chuàng)新整合的題中之義。

海關(guān)服務(wù)外包中的關(guān)系定位

美國前行政學(xué)會會長馬克·霍哲認為，在公共部門的創(chuàng)新方案中，建立合作伙伴關(guān)系是其核心要素之一。因此，筆者研究認為，海關(guān)在實施服務(wù)外包時，發(fā)包方（海關(guān)）與承包方（第三方）應(yīng)建立一種伙伴關(guān)系?；锇榧春献鞴彩轮?，即通過協(xié)商、參與、合作等方式集中多方力量，以解決某一社會公共事務(wù)或問題。所謂的建立海關(guān)與第三方的伙伴關(guān)系就是指這樣一種生產(chǎn)和提供服務(wù)事業(yè)的制度安排，即海關(guān)、第三方通過共同行使公共權(quán)力，共同承擔責任，聯(lián)合投入資源，共同承擔風險，共同分享利益的方式，生產(chǎn)和提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。而且，海關(guān)與第三方伙伴關(guān)系并非單指海關(guān)和第三方之間的合作關(guān)系，它亦包括海關(guān)與企業(yè)之間的合作關(guān)系、企業(yè)與第三方的合作關(guān)系，以及海關(guān)、企業(yè)與第三方三者之間的合作關(guān)系。這就把我們通常所說的“海關(guān)與商界的戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系”或“關(guān)企合作伙伴關(guān)系”的主體進一步擴大，合作伙伴的對象包括了為關(guān)企雙方提供專業(yè)化服務(wù)的第三方。

在海關(guān)服務(wù)外包中，海關(guān)與第三方的伙伴關(guān)系涵蓋五個方面的內(nèi)容：1.包括三個或更多的參與者；2.每個參與者都是主角；3.參與者之間存有持久的關(guān)系及持續(xù)性的互動；4.每個參與者對合作者必須提供一些物質(zhì)或非物質(zhì)的資源；5.所有參與者共擔責任，共享成果。因此，伙伴關(guān)系的核心是通過多方參與以同心協(xié)力完成某一方無法（或很難）單獨完成之目標任務(wù)。

海關(guān)與第三方伙伴關(guān)系理念的提出，反映了在處理紛繁復(fù)雜的、相互交錯的海關(guān)事務(wù)性工作中海關(guān)能力的不足，急需尋找一種更靈活的、多主體參與的社會治理機制與手段，以解決海關(guān)監(jiān)管中所面臨的共同問題。筆者認為，無論是海關(guān)還是第三方，它們在海關(guān)服務(wù)事業(yè)的生產(chǎn)和提供過程中，都有其獨特的優(yōu)勢，成功的制度安排在于保持各自的優(yōu)勢，實現(xiàn)優(yōu)勢互補。因此，要把海關(guān)與第三方伙伴關(guān)系建立在市場原則、共同利益和認同之上，通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系的確認與認同來實施對海關(guān)服務(wù)事業(yè)的共同管理。海關(guān)與第三方伙伴關(guān)系不是依靠海關(guān)的權(quán)威，而是合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威，最終目標就是通過海關(guān)、企業(yè)、第三方對服務(wù)事業(yè)的合作管理，實現(xiàn)和推動社會公共利益的最大化，實現(xiàn)建立高效政府（海關(guān)）與和諧社會的共同愿望。

海關(guān)服務(wù)外包關(guān)系建立的基礎(chǔ)

任何一種社會組織的產(chǎn)生都有其深刻的社會需求，承接服務(wù)外包的第三方的產(chǎn)生也不例外，它是當今社會多元發(fā)展與多元利益需求相互交織與作用的必然產(chǎn)物。海關(guān)與第三方伙伴關(guān)系建立的一個重要原因是第三方具有海關(guān)和企業(yè)所不具有的一些優(yōu)勢與功能，尤其是在那些企業(yè)因為追求利益最大化而不愿真實、直接展示而海關(guān)又因為能力與精力不充分而無法厘清的領(lǐng)域，以社會媒介為行動理念和價值追求的第三方便成為彌補此空缺的最佳選擇，成為與海關(guān)一道共同實現(xiàn)良好治理的最佳伙伴。筆者認為，海關(guān)服務(wù)外包關(guān)系建立的基礎(chǔ)在于以下幾個方面：

一是雙方間的相互依賴與發(fā)展需要。對海關(guān)而言，一定程度上的“政府失靈”和“事務(wù)龐雜”是官僚體制自身無法克服的頑癥，海關(guān)透過與第三方的合作，可以彌補在服務(wù)事業(yè)上的缺失與困境，減少在財政上及效能上的危機；對第三方而言，通過與海關(guān)的合作與互動可以得到穩(wěn)定的資金、客戶，及其他優(yōu)惠待遇，可以更好地踐行其社會媒介的行動理念。

二是第三方的優(yōu)勢與角色的不可替代性。第三方的民間性、中立性、專業(yè)性、自愿性和社會媒介的組織特性，使其能夠?qū)Α笆袌鍪ъ`”進行有效彌補，能夠在一定程度上化解海關(guān)監(jiān)管風險。與海關(guān)和企業(yè)相比，第三方的優(yōu)勢在于其以他者的中立立場，卻更貼近服務(wù)事業(yè)的服務(wù)對象——企業(yè)，更了解服務(wù)對象的需求，能夠更靈活地對服務(wù)對象的需求做出彈性反應(yīng)，能夠與企業(yè)建立長期性的服務(wù)關(guān)系并滿足企業(yè)多樣化的需求。

三是共同一致的目標與追求。海關(guān)與第三方雖然活躍在不同的社會生活領(lǐng)域，但有著共同一致的目標追求——服務(wù)事業(yè)的公平待遇與完善供給，以及公共利益的維護與實現(xiàn)。維護社會公正和實現(xiàn)公共利益，既是海關(guān)等政府部門的使命，也是中立、中介機構(gòu)目標追求。因此，在緊扣公共利益和公共目的的核心價值下，第三方以其“取私為公”和“去私存公”的行動理念以及其對公共事務(wù)的專業(yè)性，使其具有與海關(guān)合作的價值基礎(chǔ)，從而能夠擔當起與海關(guān)一道共同維護公共利益的使命。

海關(guān)服務(wù)外包的主要形式

從公共治理的角度來看，第三方對公共問題的解決，具有相當重要的作用。就海關(guān)服務(wù)事業(yè)領(lǐng)域而言，海關(guān)服務(wù)外包的主要形式有：

一是合同承包式。主要體現(xiàn)為海關(guān)付費，項目委托。海關(guān)通過與第三方簽訂承包合同以實現(xiàn)在某一專業(yè)公共事務(wù)領(lǐng)域的相互合作。也就是在某種服務(wù)事業(yè)的提供上，由海關(guān)提供經(jīng)費，第三方就海關(guān)所要求的服務(wù)項目或服務(wù)對象提供相應(yīng)的服務(wù)。如蘇州海關(guān)試點運用財政性資金以合同承包的方式聘請會計師（審計師、稅務(wù)師）事務(wù)所等中介機構(gòu)協(xié)助海關(guān)盤點核查，核查的范圍包括單耗核查、海關(guān)監(jiān)管貨物盤點、價格核查等。

二是項目附加式。主要體現(xiàn)為企業(yè)自愿付費聘請，海關(guān)指定附加服務(wù)項目。在海關(guān)缺乏專項經(jīng)費的情況下，在企業(yè)因自身需求應(yīng)定期進行的外部審計中，企業(yè)付費并自行選擇符合要求的中介機構(gòu)，并向海關(guān)報備后，海關(guān)給中介機構(gòu)附加一些服務(wù)項目，并與之簽訂項目服務(wù)協(xié)議，明確海關(guān)需要的核查任務(wù)和具體實施安排，中介機構(gòu)在規(guī)定的期限內(nèi)完成協(xié)助核查任務(wù)，提交核查報告，完成海關(guān)服務(wù)要求。如蘇州海關(guān)將要嘗試建立的代理報核機制，即企業(yè)委托中介機構(gòu)代理加工貿(mào)易手冊報核資料的整理準備。

三是資金補貼式。主要體現(xiàn)為海關(guān)擇優(yōu)選擇專業(yè)服務(wù)機構(gòu)，并給予其一定金額的資金補助或減免部分租費、信息費，以降低第三方的服務(wù)成本，方便和滿足部分企業(yè)的特殊需求。如一些大型企業(yè)，一本電子賬冊就涉及數(shù)萬甚至數(shù)十萬份單證及數(shù)十萬條以上的電子數(shù)據(jù)，這類手冊的報核工作往往需要大量的人力及時間進行單證及數(shù)據(jù)的核對，而海關(guān)因人力資源緊張，往往應(yīng)接不暇，不僅影響正常的核銷進度，也會影響企業(yè)的賬冊使用；另一方面，一些企業(yè)為集中精力開展主營業(yè)務(wù)，將涉及海關(guān)的一些關(guān)務(wù)活動外包給專業(yè)機構(gòu)，除簡單的代理報關(guān)、手冊備案、結(jié)轉(zhuǎn)申請、申辦免表外，還包括專業(yè)化要求較高的盤點核查和手冊報核資料的整理準備等等。對承接企業(yè)關(guān)務(wù)外包的專業(yè)機構(gòu)，海關(guān)進行資質(zhì)審查以后，可以以資金補貼的方式，將其納入海關(guān)服務(wù)外包的第三方行列，實現(xiàn)海關(guān)、企業(yè)、第三方的“三贏”。資金補助不僅有利于專業(yè)機構(gòu)進入公共服務(wù)領(lǐng)域，而且有助于降低公共服務(wù)的成本，擴大公共服務(wù)的受益范圍，提高公共服務(wù)的效能。資金補貼式的優(yōu)點在于：一方面可以使第三方在向海關(guān)、企業(yè)雙方提供關(guān)聯(lián)服務(wù)時，確保中立立場；另一方面可以在服務(wù)機構(gòu)間形成一定的競爭，有利于服務(wù)成本的降低和服務(wù)品質(zhì)的提升。

當然，在上述三種合作形式中，海關(guān)對企業(yè)提交的由第三方出具的報告可進行核查，發(fā)現(xiàn)有瞞騙海關(guān)等不良行為等問題的，根據(jù)具體情況可以追究企業(yè)或第三方相應(yīng)法律責任。

總之，誠如管理學(xué)家彼得·德魯克所言，政府必須面對這樣一個事實：政府的確不能做、也不擅長做社會或社區(qū)工作。海關(guān)不能憑一己之力“包打天下”，海關(guān)做了許多自己不善長，而且吃力不討好的事情。這種狀況應(yīng)該改變。從近幾年世界各國公共服務(wù)民營化改革的實踐中我們可以發(fā)現(xiàn)，第三方的確能夠擔當起相當重要的責任，能夠迅速集結(jié)各種社會資源，能夠彌補政府能力上、資金上以及人力上的不足。因此，海關(guān)必須調(diào)整并轉(zhuǎn)變角色，也就是在公共治理中要從過去單純的管制與監(jiān)督者的角色轉(zhuǎn)變?yōu)檎贫嬲吲c合作者的角色，應(yīng)該與第三方一道實現(xiàn)對服務(wù)事業(yè)的共同治理。由此，我們可以斷定，海關(guān)服務(wù)外包的建立是一種歷史的必然與時代的選擇。

相關(guān)鏈接

蘇州海關(guān)探索服務(wù)外包

蘇州地區(qū)處于我國經(jīng)濟發(fā)展和改革開放的前沿，在這樣的背景下，蘇州海關(guān)很早就開始在更廣泛領(lǐng)域探索嘗試海關(guān)服務(wù)外包工作。而蘇州海關(guān)對服務(wù)外包需求最為迫切的是保稅監(jiān)管領(lǐng)域。蘇州海關(guān)保稅監(jiān)管人力資源配置的現(xiàn)狀是：以占全國海關(guān)不足2%的人力監(jiān)管全國逾十分之一的保稅業(yè)務(wù)，以占南京關(guān)區(qū)不足30%的人力監(jiān)管全省近二分之一的保稅業(yè)務(wù)；蘇州海關(guān)轄區(qū)年人均監(jiān)管實際進出口保稅貨物13億美元，其中，蘇州本關(guān)年人均監(jiān)管金額為18億美元。并且，隨著蘇州區(qū)域經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，海關(guān)保稅監(jiān)管工作強度還在不斷增大。為此，蘇州海關(guān)從2003年起就在轄區(qū)開展了引入中介機構(gòu)輔助海關(guān)核查核銷的嘗試。通過四年多的摸索、完善，已逐步形成一整套的具體操作方法。去年，海關(guān)總署和南京海關(guān)將蘇州海關(guān)列為“建立海關(guān)引入中介機構(gòu)協(xié)助核查核銷制度”項目的試點單位，蘇州海關(guān)根據(jù)業(yè)務(wù)發(fā)展需要，又將引入中介機構(gòu)工作的出發(fā)點從原先的緩解海關(guān)保稅業(yè)務(wù)快速發(fā)展和監(jiān)管人員嚴重不足之間矛盾、彌補海關(guān)人員知識結(jié)構(gòu)缺陷的初級層次提升到著眼于提高海關(guān)保稅監(jiān)管整體效能、督促企業(yè)提升經(jīng)營管理水平、探索海關(guān)服務(wù)外包有效途徑的較高層次。

作者單位:蘇州海關(guān)編輯:盧小平