土地產(chǎn)權要靠民主權利來保障

張曉山

沒有政治上的民主權利作為保障，農(nóng)民即使已經(jīng)得到的經(jīng)濟利益、已經(jīng)落實或將要落實的對土地的財產(chǎn)權利，也很容易被剝奪

實行“最嚴格的土地管理制度”的中國，暴力拆遷和非法征用農(nóng)村土地的現(xiàn)象卻屢禁不止。中共中央十七屆三中全會所形成的有關決議，能否有效改變農(nóng)民的弱勢地位？解決問題的出路在哪里？

農(nóng)民土地產(chǎn)權沒有獲得公正待遇

雖然《農(nóng)村土地承包法》規(guī)范了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內部土地發(fā)包方(村組干部)和承包方(普通農(nóng)戶)之間的經(jīng)濟關系，從法律上界定和保護了農(nóng)民在土地承包、內部流轉等方面的土地權益。但是，在農(nóng)地轉用和土地征收環(huán)節(jié)，農(nóng)民的土地產(chǎn)權仍然沒有獲得公正的待遇和嚴格的法律保護。

按照現(xiàn)行法律，農(nóng)民社區(qū)集體不擁有讓渡土地權屬的權利。在農(nóng)地改變用途時，要先按照國家建設征用土地的規(guī)定對土地實行征收，將其收歸國有，該社區(qū)的農(nóng)民除按政策規(guī)定獲得低的補償外，不能分享農(nóng)地轉為非農(nóng)用地所獲的增值收益。

但“公共利益”實際上很難界定，有些情況是以國家、社會、公共利益為名，實際上行的是部門或集團的既得利益之實。公共利益相對應的是公共產(chǎn)品，于是稀缺的生產(chǎn)要素土地就變成了廉價的公共產(chǎn)品，對農(nóng)民的剝奪隨之合法化了。

由于我國農(nóng)地價格表現(xiàn)為具有政府強制性的征地費，征地費普遍較低，大約相當于真正的農(nóng)地價格(即農(nóng)地收益資本化的價格)的50%，所以實際的城市生地價格與實際的農(nóng)地價格(征地費)的差價不僅包括“農(nóng)轉非”增值，而且還包含了部分農(nóng)地價值。這樣造成的實際后果是，低價征用農(nóng)地使農(nóng)村集體利益受損，協(xié)議出讓規(guī)劃建設用地使國家利益受損，農(nóng)村集體和國家損失的利益成了房地產(chǎn)開發(fā)公司的額外收益。

“干部經(jīng)濟”是農(nóng)地沖突的根源

我們現(xiàn)在講的更多的是保護農(nóng)民的承包經(jīng)營權，但與之相關的是集體的所有權怎么體現(xiàn)，誰來行使，誰來監(jiān)督？這是一個不可回避的問題。

農(nóng)村土地歸集體所有，從理論上說，集體是由該社區(qū)的農(nóng)民組成的，由民主選舉出的領導人代表該社區(qū)的農(nóng)民行使權利，集體與農(nóng)民是一體的。但誰代表集體行使權利，在集體用地轉為非農(nóng)業(yè)用地時，或集體土地用于農(nóng)業(yè)時，集體對土地的所有權怎么行使？怎么體現(xiàn)？在現(xiàn)實生活中，往往是村干部代表農(nóng)民集體行使權利，如果沒有民主監(jiān)督和有效的制衡機制，“集體”就會異化成為獨立于農(nóng)民之外的一個單獨的利益主體，由村干部掌控了農(nóng)村土地的處置權和轉讓權，集體經(jīng)濟就蛻變?yōu)椤案刹拷?jīng)濟”，這就釀成了農(nóng)村土地沖突的根源。

正如有的學者指出的，為了真正保護好農(nóng)民的土地權益，如何加強現(xiàn)階段土地法律上的所有者(村、組集體)的民意基礎，使其成為真正代表農(nóng)民利益的權利主體則是更緊迫的任務。

在農(nóng)村基層，需要通過制度創(chuàng)新，在議政和行政之間建起一種民主制衡的機制，使各地村集體的治理結構逐步合理化。這將大大提高農(nóng)民的集體談判能力，成為農(nóng)民抵制外來不合理剝奪的有力武器。沒有村民代表會議或者村民全體會議的表決通過，任何政府部門、集團和個人都不能剝奪農(nóng)民的土地。做到了這一點，使村干部由和企業(yè)、地方政府合謀，轉為受社區(qū)成員監(jiān)督，這樣才能保護農(nóng)民的合理權益，緩解目前大量存在的被激化了的矛盾，維護農(nóng)村社會的長期穩(wěn)定。

慎防農(nóng)地集中變“圈地運動”

中央一直倡導有條件的地方可發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，并提出要健全在依法、自愿、有償基礎上的土地承包經(jīng)營權流轉機制。國家的法律亦有明確的規(guī)定。長期以來，關于適度規(guī)模經(jīng)營一直存在兩種思路和做法。

一種思路就是要在農(nóng)村中培養(yǎng)和發(fā)育農(nóng)業(yè)企業(yè)家，促使一部分有能力、懂技術、會經(jīng)營的農(nóng)民能在農(nóng)業(yè)中創(chuàng)業(yè)、致富和發(fā)展，尊重和保護農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權，鼓勵土地向專業(yè)農(nóng)戶集中，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營和集約經(jīng)營，使他們成為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的主體和主力軍。

另一種思路認為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的主體形式應當是企業(yè)，要形成一大批大規(guī)模從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)業(yè)企業(yè)。在一些地方，大公司進入農(nóng)業(yè)，取得大片農(nóng)地的使用權，直接雇工從事規(guī)?；霓r(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

在開展適度規(guī)模經(jīng)營上，有一點應該明確，在鼓勵土地向專業(yè)農(nóng)戶集中、發(fā)展規(guī)模經(jīng)營的同時，必須防止一些工商企業(yè)進入農(nóng)業(yè)，以發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為名、圈占農(nóng)民的土地、損害和侵犯農(nóng)民經(jīng)濟利益的事件發(fā)生。

十七屆三中全會通過的《決定》審慎地提出，“有條件的地方可以發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營主體”，沒有涉及公司進入農(nóng)業(yè)承包農(nóng)民土地的問題。

一些學者早已指出問題的癥結，認為對土地的管理就如同反腐敗一樣。腐敗的收益很高，成本卻很低。拿農(nóng)民的地搞開發(fā)，將農(nóng)地轉為非農(nóng)用地，收益高，成本卻很低。地方政府追求政績的沖動具體體現(xiàn)在投資沖動上。中國的經(jīng)濟仍是政府主導型的經(jīng)濟。地方政府主導型投資是中國前一段時期投資過度擴張的主要拉動力量。

投資資本必然要與土地相結合，必然要占用農(nóng)田。這就出現(xiàn)了“上有政策，下有對策”。如上項目，能促進經(jīng)濟增長，創(chuàng)造就業(yè)，增加財稅收入；如搞房地產(chǎn)開發(fā)，政府可以分享土地的增值收益。地價偏低，一方面使開發(fā)商土地需求膨脹，導致土地在轉用和進行基礎開發(fā)后閑置以及商品房大量空置；另一方面使我國房地產(chǎn)開發(fā)利潤率偏高，這不僅刺激了開發(fā)商不顧市場行情盲目開發(fā)商品房，而且增加了開發(fā)商對商品房空置的承受能力。而對地方政府來說，在現(xiàn)有的政治體制和政績考核機制的背景下，他們最優(yōu)的選擇就是以地生財，經(jīng)營城市。

財產(chǎn)權利必須與民主權利相結合

農(nóng)民對土地的財產(chǎn)權利的實現(xiàn)必須要與農(nóng)民民主權利的實現(xiàn)相結合。農(nóng)民的民主權利意味著群眾對公共事務享有知情權、參與權和決策權，有較完善的法制，可操作的法律執(zhí)行程序，低廉的打官司成本等，它與農(nóng)民對土地的財產(chǎn)權利是一個問題的兩個側面。人們的物質利益要靠民主權利來保障。民主權利隨著人們物質利益的實現(xiàn)而越來越受到農(nóng)民的重視。當集體的財產(chǎn)(首先是土地)的處置方式，能與普通村民的利益直接掛鉤，村民就有動力去參政、議政，參與決策。因為他們清楚地知道，沒有政治上的民主權利作為保障，他們即使已經(jīng)得到的經(jīng)濟利益、已經(jīng)落實或將要落實的對土地的財產(chǎn)權利也很容易被剝奪。這種物質利益與民主權利的互動將是一個漫長的過程。

如果說，一個健全的并能保護民眾合法權益的法治秩序、一個發(fā)育良好的公民社會、一個權力有限的服務型的政府是構筑好的市場經(jīng)濟的不可或缺的要素，那這些要素同樣也是農(nóng)村土地制度變遷能否取得成功的不可或缺的要素。在缺乏這些要素的壞的市場經(jīng)濟的條件下，無論是哪一種公平的起點(土地私有、國有永佃、土地集體所有，農(nóng)戶有承包經(jīng)營權)所具有的農(nóng)戶的小規(guī)模均田制，通過較大和較激烈的農(nóng)村土地制度變遷，都會到達不公平的終點(不是市場競爭的結果)。交易越容易，這種進程就越快，也就意味著對相當一部分農(nóng)民的剝奪越容易。

(作者為中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所所長，本文系本刊記者周政華采訪整理)