中國鐵路何去何從

方　舟

在山東列車相撞慘劇之前，中國鐵道部早已是媒體關(guān)注的焦點(diǎn)。

今冬南方大雪災(zāi)后，廣州政協(xié)副主席郭錫齡“炮轟”鐵道部，批評鐵道部與地方政府協(xié)調(diào)不力，信息傳遞有誤，導(dǎo)致大量滯留旅客擁堵在廣州火車站前。鐵道部新聞發(fā)言人響應(yīng)時(shí)則反駁其質(zhì)疑，還反問“雪災(zāi)時(shí)你在哪里”，引發(fā)了一場地方政協(xié)委員同鐵道部之間“雪災(zāi)論戰(zhàn)”。其后，中央政府換屆改組的“大部制”改革中，新組建成的交通運(yùn)輸部把民航和郵政系統(tǒng)都包括了進(jìn)去，但沒有包括鐵路，鐵道部獲得保留。機(jī)構(gòu)改革方案中對此解釋的一句話是：“考慮到我國鐵路建設(shè)和管理的特殊性，保留鐵道部，同時(shí)，要繼續(xù)推進(jìn)改革?！辫F道部自己的解釋是：“保留鐵道部，是出于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略考慮的需要。也是基于國防建設(shè)、維護(hù)國家民族統(tǒng)一、服從國家戰(zhàn)略的需要”。但在今年“兩會(huì)”上，很多代表和委員都希望盡快對鐵道部進(jìn)行改革。中央黨校副校長李君如直指，鐵道部在獲悉國務(wù)院要進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革后。從去年下半年，就到處做工作，列舉種種理由，以具有特殊性，要求保留。從這兩件事中，可以看出中國鐵路系統(tǒng)的復(fù)雜性和改革的滯后。

中國鐵路系統(tǒng)有兩大特征。一是鐵路的運(yùn)營和管理體制是以高度集中、大動(dòng)脈和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的半軍事化為特點(diǎn)的，是缺乏有效競爭的政企不分體制的典型。中國的鐵道部，既是國務(wù)院的一個(gè)正式部委。同時(shí)又是二個(gè)企業(yè)。鐵道部下屬有十多個(gè)地方鐵路局，理論上每個(gè)鐵路局本身也是企業(yè)，但實(shí)際上由于各個(gè)鐵路局沒有自負(fù)盈虧，收入由鐵道部統(tǒng)一清算分配，吃的還是“大鍋飯”。

體制停留在計(jì)劃時(shí)代

不僅如此，鐵道部實(shí)行垂直管理。擁有自己的公安、檢察院和法院系統(tǒng)。過去還擁有自己的醫(yī)院和從小學(xué)到大學(xué)的學(xué)校系統(tǒng)。各地火車站也屬于鐵道部管理，而不是地方政府管理。整個(gè)鐵道系統(tǒng)儼然是一個(gè)“獨(dú)立王國”。此次南方雪災(zāi)導(dǎo)致京廣鐵路停運(yùn)，大量旅客滯留在火車站外。但廣州火車站屬鐵道部管理，火車站外的地方卻歸廣州市管理。這種條塊分割令雙方在協(xié)調(diào)和溝通上產(chǎn)生很多矛盾。

中國鐵路系統(tǒng)的第二個(gè)特點(diǎn)是，由于鐵路系統(tǒng)營運(yùn)和投資體制的封閉性，過去20多年里，中國鐵路發(fā)展大大滯后于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，鐵路的運(yùn)輸能力始終處于十分緊張的狀況?？瓦\(yùn)方面，每到節(jié)假日常常一票難求。貨運(yùn)方面。鐵路裝車滿足率尚達(dá)不到一半，大量貨物不能及時(shí)承運(yùn)。鐵路發(fā)展滯后的直接原因在于長期投入不足，深層次原因則是市場化進(jìn)程滯后，投融資渠道單一，投資基本依靠中央政府。

與市場化程度較高的公路建設(shè)相比，雖然兩者投資規(guī)模都在增長，但速度差別日趨明顯。1998年起，國家加大各種基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)力度，當(dāng)年鐵路投資500億元，公路2000億元左右，比例是1：4。到2004年，鐵路投資仍是500億左右的規(guī)模，而公路投資已經(jīng)達(dá)到4500億元。此外，公路投資額可以全部用于道路本身，而鐵路由于政企合一的體制，投資還包括運(yùn)營車輛，比例歷來占1／4到1／3。以此計(jì)算，2004年公路建設(shè)投資達(dá)到鐵路的10倍以上。

如此大的差距，主要源于投資主體與融資渠道的差別。公路投資以地方政府為主，資金來源多元化，且有比較清晰的投資回報(bào)機(jī)制。而鐵路的投資建設(shè)幾乎仍由中央政府獨(dú)力支撐，直到近幾年才對內(nèi)外資本開放。而且在鐵路投資中，由于跨線運(yùn)營問題涉及調(diào)度權(quán)歸屬及收入分配，且鐵路運(yùn)輸定價(jià)機(jī)制也沒有真正形成，因此，鐵路投資回收前景不明朗，外部資本不敢輕易進(jìn)入。雖然近幾年，鐵道部逐步開始采用和地方政府合資建設(shè)鐵路的方式加快鐵路建設(shè)，鐵路的投資額也開始上升，但地方政府多以征地拆遷折資入股，鐵路營運(yùn)體制沒有實(shí)質(zhì)突破。

在中國四大自然壟斷性行業(yè)中，電信、電力和民航相繼實(shí)現(xiàn)了政企分離和行業(yè)重組，唯有鐵路這一行業(yè)的改革沒有實(shí)質(zhì)進(jìn)展。這當(dāng)然與鐵路營運(yùn)依賴于全國統(tǒng)一的鐵路網(wǎng)這個(gè)有壟斷性質(zhì)的特征有關(guān)。而且鐵路網(wǎng)的自然壟斷性，比電信、電力等行業(yè)更強(qiáng)烈。因?yàn)殡S著技術(shù)進(jìn)步，電力的電網(wǎng)瞬時(shí)切換以選擇價(jià)格最優(yōu)發(fā)電企業(yè)的功能，為不同發(fā)電企業(yè)競價(jià)上網(wǎng)提供了可行性前提；無線通訊技術(shù)進(jìn)步也使電信行業(yè)競爭成為可能。而在鐵路路網(wǎng)上，除非有多條平行鐵路線共存的局面，否則不大容易形成競爭關(guān)系。

但世界各國鐵路改革經(jīng)驗(yàn)表明，鐵路營運(yùn)市場化是必然的改革方向。自20世紀(jì)90年代后期以來，中國的鐵路運(yùn)營體制改革幾經(jīng)討論未能出臺(tái)，鐵路改革已滯后于整體經(jīng)濟(jì)改革和發(fā)展的進(jìn)度。

鐵道部此次未納入大部制的改革范圍，并不是鐵道部的勝利，恰是因?yàn)殍F道部連最初步的政企分開都未完成，即使并入大交通運(yùn)輸部門，業(yè)務(wù)功能和行政指揮體系也很難整合。所以國家才決定等待鐵路部門有實(shí)質(zhì)性改革后，再將其監(jiān)管職能納入交通運(yùn)輸部。

其實(shí)在過去十多年，鐵道部的內(nèi)部及外部機(jī)構(gòu)就鐵路改革模式已醞釀過多個(gè)方案。較有代表性的是“網(wǎng)運(yùn)分離”和“網(wǎng)運(yùn)合一，區(qū)域競爭”的方案。前者強(qiáng)調(diào)將具有自然壟斷特點(diǎn)的鐵路路網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施與具有市場競爭性的鐵路客貨運(yùn)輸分離開，單獨(dú)成立一家鐵路路網(wǎng)公司和若干家引入競爭機(jī)制的鐵路運(yùn)輸公司；后者則建議由鐵道部相關(guān)部門組建國家鐵路總公司，代表國家行使鐵路的經(jīng)營職能。在此之下，以現(xiàn)有各區(qū)域的鐵路局為基礎(chǔ)合并組建多個(gè)鐵路運(yùn)輸集團(tuán)公司。這個(gè)方案的改革強(qiáng)度小于前者。90年代末，鐵道部傾向于“網(wǎng)運(yùn)分離”的方案。

鐵路改革五年無進(jìn)展

但后來由于種種原因未能執(zhí)行下去。2003年劉志軍任鐵道部部長后，鐵道部的工作重心有很大變化，從探索市場化改革變?yōu)閺?qiáng)調(diào)“跨越式發(fā)展”，核心是提高火車運(yùn)行速度和加快鐵路路網(wǎng)建設(shè)，尤其是高速鐵路的建設(shè)。而在鐵路改革方面，除了將一些鐵路行業(yè)的輔業(yè)分離及減少鐵路管理層次之外，五年來未有實(shí)質(zhì)的進(jìn)展。

其實(shí)鐵路發(fā)展和改革這兩個(gè)目標(biāo)并不矛盾。中國鐵路的發(fā)展需要大量資金；而鐵道行業(yè)政企分離，建立清晰的成本核算和投資回報(bào)機(jī)制，正是外部資金進(jìn)入鐵道行業(yè)的基本保證。近期大秦鐵路的上市和吸納銀行與保險(xiǎn)資金成立的京滬高鐵有限公司，就是以項(xiàng)目為基礎(chǔ)建立的現(xiàn)代公司，也是鐵路改革的新嘗試。未來中國鐵路改革的路徑和進(jìn)程，取決于鐵道部乃至更高層領(lǐng)導(dǎo)的判斷和決心。從目前看，未來幾年鐵道部可能的改革方案仍是震動(dòng)較小的政企分開，按區(qū)域組建若干個(gè)鐵路運(yùn)輸集團(tuán)公司，最終將鐵道部的行政監(jiān)管職能納入交通運(yùn)輸部的方案。

但無論將來中國鐵路的改革采用何種途徑，有一點(diǎn)可以肯定：鐵路建設(shè)將迎來一個(gè)跳躍式的快速發(fā)展時(shí)期。

據(jù)悉，在正在修訂的中國鐵路中長期規(guī)劃中，時(shí)速200公里的快速鐵路已經(jīng)由原來規(guī)劃的一萬多公里猛增到五萬公里以上，將成為世界最大的高速鐵路網(wǎng)。

在修建高鐵的問題上，中國過去有采用磁懸浮鐵路和高速輪軌鐵路的爭議。由于磁懸浮不是由鐵道部主導(dǎo)，鐵道部力主使用高速輪軌鐵路。上海曾率先建磁懸浮鐵路試驗(yàn)段，但其后的運(yùn)營和線路延伸遇到不少問題，加之掌握該項(xiàng)技術(shù)的德方不愿向中國轉(zhuǎn)讓核心技術(shù)，使得主張建設(shè)高速輪軌鐵路的鐵道部獲得了高速鐵路建設(shè)的主導(dǎo)權(quán)。鐵道部利用中國龐大的高鐵市場優(yōu)勢，同時(shí)引進(jìn)了日、法、德、加的高速火車技術(shù)，這在高鐵發(fā)展史上也是從來沒有過的先例。

山東事故再顯系統(tǒng)弊病

在鐵路跨越式發(fā)展的同時(shí)，鐵路體制改革的滯后不可避免地為鐵路的運(yùn)行帶來隱患。這次在山東發(fā)生的事故，雖然有一定偶然性，但卻暴露了兩個(gè)問題：一是火車提速常常采用在既有線路上一邊營運(yùn)一邊施工改造的模式，使出現(xiàn)事故風(fēng)險(xiǎn)大大提高；二是在以鐵路局為運(yùn)行單位的體制下，相互間的銜接和配合不順暢。此次事故的根源就是由濟(jì)南鐵路局管理的路段調(diào)度和北京鐵路局所轄的列車機(jī)務(wù)之間的溝通出現(xiàn)問題，導(dǎo)致在特定路段的限速指令沒有有效傳達(dá)。

面對鐵路的快速發(fā)展和改革路徑的不確定性，中國鐵路何去何從，值得密切關(guān)注。

(責(zé)任編輯程華玲)