為造紙產(chǎn)業(yè)保駕護(hù)航

編者按：造紙產(chǎn)業(yè)是與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展關(guān)系密切的重要基礎(chǔ)原材料產(chǎn)業(yè)，紙及紙板的消費(fèi)水平是衡量一個(gè)國(guó)家現(xiàn)代化水平和文明程度的標(biāo)志。造紙產(chǎn)業(yè)具有資金技術(shù)密集、規(guī)模效益顯著特點(diǎn)，其產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度強(qiáng)，市場(chǎng)容量大，是拉動(dòng)林業(yè)、農(nóng)業(yè)、印刷、包裝、機(jī)械制造等產(chǎn)業(yè)發(fā)展重要力量，已成為我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新增長(zhǎng)點(diǎn)。造紙產(chǎn)業(yè)以木材、竹、蘆葦?shù)仍参锢w維和廢紙等再生纖維為原料，可部分替代塑料、鋼鐵、有色金屬等不可再生資源，是我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中具有可持續(xù)發(fā)展特點(diǎn)的重要產(chǎn)業(yè)。

2007年，國(guó)家發(fā)改委以建立公平的市場(chǎng)秩序和良好發(fā)展環(huán)境，解決造紙產(chǎn)業(yè)發(fā)展中存在的問(wèn)題，指導(dǎo)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展為目標(biāo)，出臺(tái)了我國(guó)第一部全面規(guī)范和指導(dǎo)造紙產(chǎn)業(yè)發(fā)展的文件——《造紙產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“政策”）。

政策出臺(tái)背景

近年來(lái)，世界造紙產(chǎn)業(yè)技術(shù)進(jìn)步發(fā)展迅速，由于受到資源、環(huán)境等方面約束，造紙企業(yè)在節(jié)能降耗、保護(hù)環(huán)境、提高產(chǎn)品質(zhì)量、提高經(jīng)濟(jì)效益等方面加大工作力度，正朝著高效率、高質(zhì)量、高效益、低消耗、低排放的現(xiàn)代化大工業(yè)方向持續(xù)發(fā)展，呈現(xiàn)出企業(yè)規(guī)?；?、技術(shù)集成化、產(chǎn)品多樣化功能化、生產(chǎn)清潔化、資源節(jié)約化、林紙一體化和產(chǎn)業(yè)全球化發(fā)展趨勢(shì)。

目前，我國(guó)造紙工業(yè)企業(yè)3600家，能力約7000萬(wàn)噸，紙及紙板產(chǎn)量達(dá)5600萬(wàn)噸，消費(fèi)量達(dá)5930萬(wàn)噸，生產(chǎn)量和消費(fèi)量均居世界第二位，已成為世界造紙工業(yè)生產(chǎn)、消費(fèi)和貿(mào)易大國(guó)。“十五”期間我國(guó)造紙工業(yè)進(jìn)入快速發(fā)展期，其主要特點(diǎn)：一是政策環(huán)境基本建立，林紙一體化發(fā)展形成共識(shí)；二是生產(chǎn)消費(fèi)快速增加，行業(yè)運(yùn)行質(zhì)量顯著提高；三是原料結(jié)構(gòu)有所改善，產(chǎn)品結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化；四是企業(yè)重組力度加大，產(chǎn)業(yè)集中度有所提高；五是污染防治初見(jiàn)成效，資源消耗進(jìn)一步降低。但同時(shí)我國(guó)造紙產(chǎn)業(yè)也面臨資源約束、環(huán)境壓力等問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：一是規(guī)模不合理，規(guī)模效益水平低；二是優(yōu)質(zhì)原料缺口大，對(duì)外依存度高；三是資源消耗較高，污染防治任務(wù)艱巨；四是裝備研發(fā)能力差，先進(jìn)裝備依靠進(jìn)口；五是外商投資結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展任務(wù)緊迫。

政策主要目標(biāo)

一、產(chǎn)能規(guī)劃方面

政策明確提出了適度控制紙及紙板項(xiàng)目的建設(shè)，到2010年，紙及紙板新增產(chǎn)能2650萬(wàn)噸，淘汰現(xiàn)有落后產(chǎn)能650萬(wàn)噸，有效產(chǎn)能達(dá)到9000萬(wàn)噸。

此目標(biāo)是國(guó)家根據(jù)造紙產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀制定出的，是在有效貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，走新型工業(yè)化道路，發(fā)揮造紙產(chǎn)業(yè)自身具有循環(huán)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)的優(yōu)勢(shì)，實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，建設(shè)中國(guó)特色的現(xiàn)代造紙產(chǎn)業(yè)。

二、環(huán)保方面

政策要求造紙行業(yè)轉(zhuǎn)變?cè)鲩L(zhǎng)方式，增強(qiáng)行業(yè)和企業(yè)社會(huì)責(zé)任意識(shí)，嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家有關(guān)環(huán)境保護(hù)、資源節(jié)約、勞動(dòng)保障、安全生產(chǎn)等法律法規(guī)。到2010年實(shí)現(xiàn)造紙產(chǎn)業(yè)噸產(chǎn)品平均取水量由2005年103立方米降至80立方米、綜合平均能耗（標(biāo)煤）由2005年1.38噸降至1.10噸、污染物（COD）排放總量由2005年160萬(wàn)噸減到140萬(wàn)噸，逐步建立資源節(jié)約、環(huán)境友好、發(fā)展和諧的造紙產(chǎn)業(yè)發(fā)展新模式。

政策對(duì)行業(yè)環(huán)境保護(hù)以及資源消耗做出了較為具體規(guī)定，結(jié)合此前推出的環(huán)保政策，可看出國(guó)家對(duì)于行業(yè)環(huán)保要求越加嚴(yán)格，造紙行業(yè)企業(yè)的環(huán)保投入將需要繼續(xù)增加。

三、行業(yè)整合方面

政策對(duì)造紙行業(yè)的整合規(guī)劃目標(biāo)主要有三方面：

1.支持國(guó)內(nèi)企業(yè)通過(guò)兼并、聯(lián)合、重組和擴(kuò)建等形式，發(fā)展10家左右100萬(wàn)噸至300萬(wàn)噸具有先進(jìn)水平的制漿造紙企業(yè)，發(fā)展若干家年產(chǎn)300萬(wàn)噸以上跨地區(qū)、跨部門(mén)、跨所有制的，具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力大型制漿造紙企業(yè)集團(tuán)。

2.在新建大型木漿生產(chǎn)企業(yè)的同時(shí)，加快整合現(xiàn)有木漿生產(chǎn)企業(yè)，關(guān)停規(guī)模小、技術(shù)落后的木漿生產(chǎn)企業(yè)。鼓勵(lì)發(fā)展若干大中型商品木漿生產(chǎn)企業(yè)或企業(yè)集團(tuán)；充分利用竹子資源，支持發(fā)展一批年產(chǎn)10萬(wàn)噸以上的竹漿生產(chǎn)企業(yè)；改變小型廢紙漿造紙企業(yè)數(shù)量過(guò)多的現(xiàn)狀，促進(jìn)中小型廢紙漿造紙企業(yè)擴(kuò)大規(guī)模，提高集中度；原則上不再興建化學(xué)草漿生產(chǎn)企業(yè)。

3.努力提高產(chǎn)業(yè)集中度水平，到2010年，排名前30名的制漿造紙企業(yè)紙及紙板產(chǎn)量之和占總產(chǎn)量的比重由目前的32%提高至40%。

我國(guó)現(xiàn)有木漿企業(yè)規(guī)模較小，無(wú)法實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，但是如果能夠?qū)崿F(xiàn)相互之間以及與大型造紙企業(yè)的整合，則是互利雙贏的局面。有關(guān)人士認(rèn)為這種縱向整合會(huì)成為行業(yè)的主導(dǎo)潮流之一。

實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的輔助措施

1.維護(hù)國(guó)內(nèi)公平市場(chǎng)秩序，建立造紙產(chǎn)品進(jìn)出口預(yù)警機(jī)制，避免貿(mào)易糾紛。

2.加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)，支持企業(yè)培養(yǎng)和吸引科技創(chuàng)新人才以及高級(jí)管理人才，全面提高企業(yè)職工素質(zhì)。

3.充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)等中介機(jī)構(gòu)作為政府與企業(yè)的橋梁作用，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展問(wèn)題的分析與研究，反映產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況，提出產(chǎn)業(yè)發(fā)展建議。

政策對(duì)行業(yè)準(zhǔn)入的規(guī)定

鑒于我國(guó)造紙產(chǎn)業(yè)的規(guī)模不合理，規(guī)模效益水平低；裝備研發(fā)能力差，先進(jìn)裝備依靠進(jìn)口；資源消耗較高，污染防治任務(wù)艱巨等問(wèn)題，政策做了以下規(guī)定：

1.進(jìn)入造紙產(chǎn)業(yè)的國(guó)內(nèi)外投資主體必須具備技術(shù)水平高、資金實(shí)力強(qiáng)、管理經(jīng)驗(yàn)豐富、信譽(yù)度高的條件。企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率在70%以?xún)?nèi)，銀行信用等級(jí)AA級(jí)以上。

2.制漿造紙重點(diǎn)發(fā)展和調(diào)整省區(qū)應(yīng)編制造紙產(chǎn)業(yè)中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，其內(nèi)容必須符合國(guó)家造紙產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的總體要求，并報(bào)國(guó)家投資主管部門(mén)備案。大型制漿造紙企業(yè)集團(tuán)應(yīng)根據(jù)國(guó)家造紙產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策編制企業(yè)中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，并報(bào)國(guó)家投資主管部門(mén)備案。

3.造紙產(chǎn)業(yè)發(fā)展要實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，突出起始規(guī)模。新建、擴(kuò)建制漿項(xiàng)目單條生產(chǎn)線起始規(guī)模要求達(dá)到：化學(xué)木漿年產(chǎn)30萬(wàn)噸、化學(xué)機(jī)械木漿年產(chǎn)10萬(wàn)噸、化學(xué)竹漿年產(chǎn)10萬(wàn)噸、非木漿年產(chǎn)5萬(wàn)噸；新建、擴(kuò)建造紙項(xiàng)目單條生產(chǎn)線起始規(guī)模要求達(dá)到：新聞紙年產(chǎn)30萬(wàn)噸、文化用紙年產(chǎn)10萬(wàn)噸、箱紙板和白紙板年產(chǎn)30萬(wàn)噸、其他紙板項(xiàng)目年產(chǎn)10萬(wàn)噸。薄頁(yè)紙、特種紙及紙板項(xiàng)目以及現(xiàn)有生產(chǎn)線的改造不受規(guī)模準(zhǔn)入條件限制。

4.單一企業(yè)（集團(tuán)）單一紙種國(guó)內(nèi)市場(chǎng)占有率超過(guò)35%，不得再申請(qǐng)核準(zhǔn)或備案該紙種建設(shè)項(xiàng)目；單一企業(yè)（集團(tuán)）紙及紙板總生產(chǎn)能力超過(guò)當(dāng)年國(guó)內(nèi)市場(chǎng)消費(fèi)總量的20%，不得再申請(qǐng)核準(zhǔn)或備案制漿造紙項(xiàng)目。

5.新建項(xiàng)目噸產(chǎn)品在COD排放量、取水量和綜合能耗（標(biāo)煤）等方面要達(dá)到先進(jìn)水平。其中漂白化學(xué)木漿為10千克、45立方米和500千克;漂白化學(xué)竹漿為15千克、60立方米和600千克;化學(xué)機(jī)械木漿為9千克、30立方米和1100千克;新聞紙為4千克、20立方米和630千克;印刷書(shū)寫(xiě)紙為4千克、30立方米和680千克。

行業(yè)準(zhǔn)入的規(guī)定主要體現(xiàn)了規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，結(jié)構(gòu)調(diào)整效應(yīng)。規(guī)模上，進(jìn)一步明確提高了對(duì)產(chǎn)能的要求，紙漿方面鼓勵(lì)大型木漿項(xiàng)目發(fā)展，抑制小型木漿線盲目投產(chǎn)。鼓勵(lì)適度發(fā)展竹漿和非木漿發(fā)展。結(jié)構(gòu)上，限制發(fā)展小批量新聞紙、文化紙和箱板紙項(xiàng)目發(fā)展，避免大量重復(fù)建設(shè)。在鼓勵(lì)規(guī)模經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，政策也限制了行業(yè)出現(xiàn)細(xì)分行業(yè)龍頭壟斷企業(yè)的可能性，這對(duì)于行業(yè)的市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)有利。

根據(jù)行業(yè)準(zhǔn)入政策的規(guī)定，結(jié)合產(chǎn)能規(guī)劃方面未來(lái)3年2000萬(wàn)噸的新增產(chǎn)能的規(guī)定，可以想見(jiàn)，未來(lái)造紙行業(yè)新增產(chǎn)能將集中于上大項(xiàng)目，項(xiàng)目也將集中在大型企業(yè)，行業(yè)集中度會(huì)進(jìn)一步提高。

政策對(duì)產(chǎn)業(yè)布局的規(guī)劃

政策指出，我國(guó)造紙產(chǎn)業(yè)發(fā)展造紙產(chǎn)業(yè)布局要充分考慮纖維資源、水資源、環(huán)境容量、市場(chǎng)需求、交通運(yùn)輸?shù)葪l件，發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，力求資源配置合理，與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展?？傮w布局應(yīng)“由北向南”調(diào)整，形成合理的產(chǎn)業(yè)新布局。具體要求是：

1.長(zhǎng)江以南是造紙產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)地區(qū)，要以林紙一體化工程建設(shè)為主，加快發(fā)展制漿造紙產(chǎn)業(yè)。東南沿海地區(qū)是我國(guó)林紙一體化工程建設(shè)的重點(diǎn)地區(qū)。

2.長(zhǎng)江中下游地區(qū)在充分發(fā)揮現(xiàn)有骨干企業(yè)積極性的同時(shí)，要加快培育或引進(jìn)大型林紙一體化項(xiàng)目的建設(shè)主體，逐步發(fā)展成為我國(guó)林紙一體化工程建設(shè)的重點(diǎn)地區(qū)。

3.西南地區(qū)要合理利用木、竹資源，變 資源優(yōu)勢(shì)經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，堅(jiān)持木漿、竹漿并舉。

4.長(zhǎng)江三角洲和珠江三角洲地區(qū)，特別要重視利用國(guó)內(nèi)外木漿和廢紙等造紙，原則上不再布局利用本地木材的木漿項(xiàng)目。

5.長(zhǎng)江以北是造紙產(chǎn)業(yè)優(yōu)化調(diào)整地區(qū)，重點(diǎn)調(diào)整原料結(jié)構(gòu)、減少企業(yè)數(shù)量、提高生產(chǎn)集中度。黃淮海地區(qū)要淘汰落后草漿產(chǎn)能，增加商品木漿和廢紙的利用，適度發(fā)展林紙一體化，控制大量耗水的紙漿項(xiàng)目，加快區(qū)域產(chǎn)業(yè)升級(jí)，確保在發(fā)展造紙產(chǎn)業(yè)的同時(shí)不增加或減少水資源消耗和污染物排放。

6.東北地區(qū)加快造紙林基地建設(shè)，加大現(xiàn)有企業(yè)改造力度，提高其競(jìng)爭(zhēng)力，原則上不再布局新的制漿造紙企業(yè)。

7.西北地區(qū)要通過(guò)龍頭企業(yè)的兼并與重組，加快造紙產(chǎn)業(yè)的整合，嚴(yán)格控制擴(kuò)大產(chǎn)能。

8.重點(diǎn)環(huán)境保護(hù)地區(qū)、嚴(yán)重缺水地區(qū)、大城市市區(qū)，不再布局制漿造紙項(xiàng)目，禁止嚴(yán)重缺水地區(qū)建設(shè)灌溉型造紙林基地。

以上布局充分考慮了各地區(qū)資源的特點(diǎn)，確立了在長(zhǎng)江以南地區(qū)重點(diǎn)發(fā)展造紙行業(yè)，長(zhǎng)江以北地區(qū)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化調(diào)整的格局?；局该髁宋磥?lái)我國(guó)造紙行業(yè)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)格局，長(zhǎng)江以南將成為造紙行業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)地區(qū)，未來(lái)林紙一體化工程在該地區(qū)將獲得大發(fā)展，整個(gè)造紙業(yè)重心將進(jìn)一步南移。北方地區(qū)中，東北、西北地區(qū)造紙行業(yè)產(chǎn)能將保持現(xiàn)有水平的基礎(chǔ)上進(jìn)行行業(yè)整合，華北黃淮地區(qū)則需要在環(huán)?？刂葡逻m度發(fā)展規(guī)模，進(jìn)行行業(yè)整合。

政策造紙?jiān)系囊?guī)劃

原料問(wèn)題是制約我國(guó)造紙行業(yè)發(fā)展的主要問(wèn)題之一，在此方面，政策提出以下三方面要求：

1.要充分利用國(guó)內(nèi)外兩種資源，提高木漿比重、擴(kuò)大廢紙回收利用、合理利用非木漿，逐步形成以木纖維、廢紙為主、非木纖維為輔的造紙?jiān)辖Y(jié)構(gòu)。到2010年，木漿、廢紙漿、非木漿結(jié)構(gòu)達(dá)到26%、56%、18%。加快推進(jìn)林紙一體化工程建設(shè)，大力發(fā)展木漿，鼓勵(lì)利用木材采伐剩余物、木材加工剩余物、進(jìn)口木材和木片等生產(chǎn)木漿，合理進(jìn)口國(guó)外木漿。到2010年，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)建設(shè)造紙林基地500萬(wàn)公頃、新增木漿生產(chǎn)能力645萬(wàn)噸的目標(biāo)。支持國(guó)內(nèi)有條件的企業(yè)到國(guó)外建設(shè)造紙林基地和制漿造紙項(xiàng)目。

2.加大國(guó)內(nèi)廢紙回收，提高國(guó)內(nèi)廢紙回收率和廢紙利用率，合理利用進(jìn)口廢紙。盡快制定廢紙回收分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)地方制定廢紙回收管理辦法，培育大型廢紙經(jīng)營(yíng)企業(yè)，建立廢紙回收交易市場(chǎng)，規(guī)范廢紙回收行為。到2010年，使我國(guó)國(guó)內(nèi)廢紙回收率由目前的31%提高至34%，國(guó)內(nèi)廢紙利用率由32%提高至38%。

3.堅(jiān)持因地制宜，合理利用非木纖維資源。充分利用竹類(lèi)、甘蔗渣和蘆葦?shù)荣Y源制漿造紙，嚴(yán)格控制禾草漿生產(chǎn)總量，加快對(duì)現(xiàn)有禾草漿生產(chǎn)企業(yè)的整合，原則上不再新建禾草化學(xué)漿生產(chǎn)項(xiàng)目。淘汰年產(chǎn)3.4萬(wàn)噸及以下化學(xué)草漿生產(chǎn)裝置、蒸球等制漿生產(chǎn)技術(shù)與裝備，以及窄幅寬、低車(chē)速的高消耗、低水平造紙機(jī)。禁止采用石灰法制漿，禁止新上項(xiàng)目采用元素氯漂白工藝（現(xiàn)有企業(yè)應(yīng)逐步淘汰）。禁止進(jìn)口淘汰落后的二手制漿造紙?jiān)O(shè)備。

造紙行業(yè)原料問(wèn)題一直困擾國(guó)內(nèi)造紙行業(yè)的發(fā)展，提出的這些目標(biāo)將使國(guó)內(nèi)造紙行業(yè)原料結(jié)構(gòu)進(jìn)一步合理，鼓勵(lì)發(fā)展林紙一體化，發(fā)展廢紙回收，合理利用非木纖維資源。

實(shí)施政策意義

中國(guó)造紙行業(yè)協(xié)會(huì)常務(wù)副理事長(zhǎng)曹樸芳指出，政策是我國(guó)造紙工業(yè)發(fā)展歷程中最完整的一個(gè)政策文件，它的實(shí)施將對(duì)完善造紙產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境、公平市場(chǎng)秩序、推動(dòng)造紙產(chǎn)業(yè)落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型、可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)代化造紙工業(yè)有著重要指導(dǎo)意義。