工程施工承包掛靠行為的表現(xiàn)與治理對策

池啟貴

【摘 要】簡要分析了“掛靠”的表現(xiàn)形式及成因，并提出了監(jiān)督管理“掛靠”經(jīng)營的具體措施。

【關(guān)鍵詞】掛靠；成因；具體措施

Engineering construction for hang and depend performance of behavior and management counterplan

Chi Qi-gui(Fujian Zhongfu engineering construction superintendency limited company Fuzhou Fujian 350007)

【Abstract】The article analyzed manifestation of “hang depend” and reasons, and put forward the concrete measure of “hang and depend” of direct management.

【Key words】Hang and depend; Reason; Concrete measures

建設(shè)部為進(jìn)一步規(guī)范建筑市場，將重點(diǎn)開展《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范企業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營及工程施工總分包活動的研究》的課題研究，并將分課題之一《轉(zhuǎn)包掛靠行為的界定及治理對策》委托福建省建設(shè)廳進(jìn)行研究，本文是根據(jù)省廳領(lǐng)導(dǎo)下達(dá)我司的課題任務(wù)，談一點(diǎn)粗淺看法。

1. 掛靠經(jīng)營的定義

“建筑法”已頒布實(shí)施十周年了 ，與之相配套的法律、法規(guī)也相繼頒布，極大的加強(qiáng)建筑活動的監(jiān)督管理，維護(hù)建筑市場有序健康、穩(wěn)定發(fā)展，保證建筑工程的質(zhì)量和安全，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)之一，建筑業(yè)蓬勃發(fā)展。但因?yàn)榻ㄖ袌龅娜蝿?wù)因存在“僧多粥少”的狀況，不能滿足眾多施工企業(yè)的需要，施工任務(wù)供不應(yīng)求，承包人競爭相當(dāng)激烈。我國《建筑法》第26條規(guī)定：“承包建筑工程的單位應(yīng)當(dāng)持有依法取得的資質(zhì)證書，并在其資質(zhì)等級許可的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)承攬工程”，“禁止建筑施工企業(yè)超越本企業(yè)資質(zhì)等級許可的業(yè)務(wù)范圍或者以任何形式用其他建筑施工企業(yè)的名義承攬工程。禁止建筑施工企業(yè)以任何形式允許其他單位或者個人使用本企業(yè)的資質(zhì)證書、營業(yè)執(zhí)照、以本企業(yè)的名義承攬工程”。由此可見，建筑施工企業(yè)只有在取得資質(zhì)證書后，才能進(jìn)入建筑市場，并且只能在資質(zhì)等級許可的范圍內(nèi)與發(fā)包方簽訂建設(shè)工程施工合同。無資質(zhì)的個人（多人合伙、合作）、單位或者低資質(zhì)等級的單位通過各種途徑，利用有資質(zhì)證書或者高資質(zhì)等級單位的名義承攬工程，這種行為在建筑法的規(guī)定中稱為“掛靠”。

2. “掛靠”表現(xiàn)的形式

“內(nèi)部承包形式”的第一種表現(xiàn)形式：內(nèi)部承包常見于不具備有建筑工程資質(zhì)的個人或者多人組成合伙股份型，具有一定的資金能力。操作方式是由個人或者(多人合伙股份)尋找符合項目資質(zhì)要求的施工企業(yè)進(jìn)行掛靠，被掛靠的施工企業(yè)以自己企業(yè)的名義對外簽訂施工合同及辦理有關(guān)手續(xù)。合同約定的施工企業(yè)委派項目經(jīng)理及現(xiàn)場專業(yè)技術(shù)管理人員；施工企業(yè)統(tǒng)一對外財務(wù)管理，承擔(dān)技術(shù)、質(zhì)量、安全實(shí)質(zhì)責(zé)任，雙方簽訂內(nèi)部承包合同（協(xié)議），約定工程款由被掛靠人支付到掛靠人帳戶，掛靠人承擔(dān)項目現(xiàn)場施工全過程的人、財、物及施工管理，被掛靠施工企業(yè)則負(fù)責(zé)處理項目的對外事務(wù)，約定由掛靠個人須向被掛靠施工企業(yè)繳納內(nèi)部承包管理費(fèi)。此種形式屬企業(yè)內(nèi)部經(jīng)營承包責(zé)任制相似的形式，目前屬較普遍的掛靠形式。多數(shù)體現(xiàn)在通過招投標(biāo)取得項目上。

“內(nèi)部承包型”第二種表現(xiàn)形式是：被掛靠施工企業(yè)委派項目經(jīng)理及現(xiàn)場各專業(yè)管理人員，實(shí)施管理僅停留在形式上，主要是由掛靠人安排的管理人員實(shí)施現(xiàn)場全過程的人、財、物及施工管理職責(zé)。被掛靠施工企業(yè)同掛靠人共同處理項目對外事務(wù)或由掛靠人負(fù)責(zé)處理。雙方約定由掛靠人向被掛靠施工企業(yè)繳納內(nèi)部承包管理費(fèi)。此種形式多數(shù)體現(xiàn)在邀請承包商的項目上。

“內(nèi)部承包型”第三種表現(xiàn)形式是：掛靠人的項目經(jīng)理及現(xiàn)場專業(yè)管理人員由被掛靠施工企業(yè)聘請分配到現(xiàn)場承擔(dān)項目管理職責(zé)，雙方簽訂內(nèi)部合同或協(xié)議，約定掛靠人承擔(dān)項目的人、財、物及處理項目外部事務(wù)管理職責(zé)，掛靠人向被掛靠施工企業(yè)繳納內(nèi)部承包管理費(fèi)。

“借用資質(zhì)型”的表現(xiàn)形式是：低資質(zhì)等級的施工企業(yè)具有承攬工程的能力，但資質(zhì)等級不能符合所承攬項目的資質(zhì)要求，只能尋找符合建筑項目要求高資質(zhì)等級的施工企業(yè)，并以高資質(zhì)等級的施工企業(yè)的名義與發(fā)包人簽訂建筑工程施工合同，然后由低資質(zhì)等級的掛靠施工企業(yè)施工。

3. 掛靠經(jīng)營產(chǎn)業(yè)的成因

3.1 施工企業(yè)過多，市場競爭激烈。

目前建筑工程的任務(wù)量有限，而施工企業(yè)的數(shù)量過多，不能滿足施工企業(yè)的需求，建筑市場“僧多粥少”的狀況長時間難以改變，企業(yè)為求生存發(fā)展勢必出現(xiàn)激烈的競爭局面。據(jù)施工企業(yè)反映最激烈的是由于最低價中標(biāo)造成的，大的企業(yè)由于自身成本高，自營難以中標(biāo)，故采用掛靠方式，管理費(fèi)收取僅1~2％，甚至出現(xiàn)收取0.3％的管理費(fèi)。

3.2 法律法規(guī)及相關(guān)配套的制度不夠全面完善。

現(xiàn)有的法律法規(guī)，原則規(guī)定多，具體細(xì)則少，操作困難，禁止規(guī)定多，罰則少，部門規(guī)定多，適用規(guī)定少，隨著近年來建筑業(yè)的蓬勃發(fā)展和新情況的不斷涌出，相關(guān)法律滯后性問題更加突出。企業(yè)資金管理、企業(yè)信用管理、承包合同管理、標(biāo)后監(jiān)督管理、工程擔(dān)保制度等一系列建筑市場管理制度還不健全，導(dǎo)致各方主體在參與有關(guān)建筑市場時行為極不規(guī)范。目前，工程項目招標(biāo)、投標(biāo)實(shí)行后，中標(biāo)企業(yè)實(shí)際如何組織項目施工管理深層的調(diào)查和監(jiān)督工作不到位。如：工程項目開展后，現(xiàn)場項目管理人員到位，施工現(xiàn)場的人、財、物管理、主管資金收支運(yùn)作方式等是否符合規(guī)定要求。

3.3 建筑市場監(jiān)督管理制度與手段不完善。

掛靠經(jīng)營具有相當(dāng)?shù)碾[蔽性，從投標(biāo)到“借用資質(zhì)型”承包而言，“內(nèi)部承包”更具隱蔽性。極易規(guī)避監(jiān)管，在實(shí)踐中，現(xiàn)有的監(jiān)督工作機(jī)制和方法手段，還無法有效應(yīng)對工程建筑出現(xiàn)的掛靠投標(biāo)及承攬承包施工過程一系列隱蔽操作。主要表現(xiàn)監(jiān)督管理未真正形成。對于工程招投標(biāo)市場的行政監(jiān)督，以及承攬項目施工過程的監(jiān)督工作存在的問題，相關(guān)部門的有效監(jiān)督，協(xié)調(diào)機(jī)制還沒有形成，信息閉塞，各自為政，無法共同應(yīng)對、及時解決面臨的詳細(xì)情況、新問題，造成監(jiān)管工作存在盲區(qū)、死角，有的不愿揭開隱蔽的面紗。致使“掛靠”經(jīng)營的招標(biāo)和承攬項目的違法行為得以規(guī)避監(jiān)督。

3.4 施工企業(yè)在深化改革中經(jīng)營機(jī)制發(fā)生變化。

隨著深化改革的深入發(fā)展，建筑企業(yè)從計劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟(jì)，企業(yè)自主經(jīng)營自負(fù)盈虧的方式運(yùn)作，施工企業(yè)內(nèi)部經(jīng)營改革，精簡機(jī)構(gòu)、減員增效，采用從社會勞動力市場招聘所需的員工，需要時招入，不需要時退出的臨時用工方式，以適應(yīng)承攬業(yè)務(wù)多方面的變化；第二是經(jīng)營方面，企業(yè)自有流動資金不足，有雄厚資金的個人、單位想盡一切辦法和手段尋找機(jī)會進(jìn)入建筑施工行業(yè)。

4. “掛靠”經(jīng)營的監(jiān)督管理措施

4.1 加強(qiáng)招投標(biāo)的監(jiān)督管理

4.1.1 建筑工程建設(shè)招投標(biāo)監(jiān)督信息溝通機(jī)制由政府建設(shè)主管部門與有關(guān)部門參加，以情況通報的形式，增進(jìn)部門之間的信息溝通與工作協(xié)調(diào)，促進(jìn)各部門的監(jiān)督規(guī)范，規(guī)則的銜接統(tǒng)一。

4.1.2 嚴(yán)格對投標(biāo)人的資格審查，評標(biāo)時嚴(yán)格核對投標(biāo)人營業(yè)執(zhí)照、資質(zhì)證書、安全生產(chǎn)許可證、投標(biāo)保證金出票單位、投標(biāo)文件印章及項目經(jīng)理證書、項目經(jīng)理安全證書的單位名稱必須完全統(tǒng)一。對投標(biāo)人授權(quán)代表及項目組成員身份核查，重點(diǎn)核查其一年期以上的勞動和社會養(yǎng)老保險證明，如勞動合同聘用單位或養(yǎng)老保險的繳費(fèi)單位與投標(biāo)單位名稱不一致，則資格審查不予通過。

4.1.3 嚴(yán)格投標(biāo)保證金結(jié)轉(zhuǎn)方式，投標(biāo)保證金拒絕現(xiàn)金交付，必須通過投標(biāo)單位銀行帳戶結(jié)轉(zhuǎn)。

4.1.4 實(shí)行投標(biāo)人基本情況備案，由投標(biāo)人如實(shí)填報《項目經(jīng)理后選人員基本情況登記表》、《項目技術(shù)負(fù)責(zé)人后選人員基本情況登記表》、《投標(biāo)人法人授權(quán)代表后選人基本情況登記表》并提前半年收錄投標(biāo)人基本信息庫，由有關(guān)行政監(jiān)督部門委托招標(biāo)投標(biāo)協(xié)會負(fù)責(zé)管理和提供查詢，開標(biāo)時一一核對，如有不符，按廢標(biāo)處理；如投標(biāo)人未及時辦理備案登記，可委托公證機(jī)關(guān)出具公證證明。

4.1.5 盡快建立招投標(biāo)信用管理體系。

委托行業(yè)組織建立招投標(biāo)信用管理體系，主要包括信用信息征集、信用管理評價、信用信息數(shù)據(jù)庫支撐、信用信息查詢，有關(guān)行政監(jiān)督部門應(yīng)及時將投標(biāo)人的失信行為收集、統(tǒng)計交由行業(yè)組織收錄該企業(yè)的信用信息中，最終實(shí)現(xiàn)企業(yè)信用信息的查詢、交流及共享的社會化。

4.2 切實(shí)加強(qiáng)工程項目標(biāo)后監(jiān)督。對中標(biāo)項目施工現(xiàn)場實(shí)行動態(tài)跟蹤檢查，主要檢查工程承包合同執(zhí)行情況。

(1)合同約定的施工單位與現(xiàn)場實(shí)際施工之間有無產(chǎn)權(quán)關(guān)系。

(2)合同約定的施工單位與現(xiàn)場實(shí)際施工方之間有無統(tǒng)一的財務(wù)管理，檢查工程款的支付和流向。禁止直接向個人撥付工程款，項目業(yè)主的建設(shè)資金只能撥付給中標(biāo)人基本帳戶或中標(biāo)人在項目實(shí)施的銀行開設(shè)且留有投標(biāo)文件承諾的項目經(jīng)理印鑒的企業(yè)法人帳戶；

(3)合同約定的施工單位與施工現(xiàn)場的項目經(jīng)理及主要工程管理人員之間有無合法的人事調(diào)動、任免、聘用以及社會保險關(guān)系；檢查現(xiàn)場到位人員與投標(biāo)承諾是否一致;

(4)合同規(guī)定的施工單位與施工現(xiàn)場的工人之間有無合法的勞動用工和社會保險關(guān)系。

4.3 充分運(yùn)用行政手段加大違規(guī)違法懲戒力度。

一是要求按照權(quán)責(zé)對等原則，對于利用個人相關(guān)資質(zhì)參與違規(guī)違法活動的直接責(zé)任人，有關(guān)部門應(yīng)及時限制或取締相關(guān)資質(zhì)，并視情追究個人法律責(zé)任。二是對參與掛靠投標(biāo)活動的相關(guān)企業(yè)，除依法追究法律責(zé)任外，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)限制或停止該企業(yè)一定期限市場經(jīng)營活動。三是對于參與掛靠投標(biāo)的單位和個人主動檢舉揭發(fā)，實(shí)行免責(zé)制。四是建立違規(guī)違紀(jì)行為公開曝光制度。對于被查處的違規(guī)違法行為，除納入相關(guān)的信用體系外，一律公開曝光，以強(qiáng)化震懾警示作用。

［文章編號］1006-7619（2008）10-13-575