國際發(fā)展合作的新趨勢與新特點(diǎn)

珍　妮

總體看，未來國際發(fā)展合作呈現(xiàn)兩個方面的大趨勢：一是多邊主義；二是加強(qiáng)受援國的參與、向受援國放權(quán)。

新趨勢與新特點(diǎn)

從長期看，全球官方發(fā)展援助的資金規(guī)?？傮w將呈緩慢上升趨勢，但過程中會出現(xiàn)反復(fù)

自1996年起，全球官方發(fā)展援助(ODA)的資金規(guī)模連續(xù)5年出現(xiàn)較大幅度下降。但隨著2000年聯(lián)合國“千年發(fā)展目標(biāo)”的制定、2002年蒙特雷發(fā)展籌資國際會議等會議的舉行，ODA終于在2001年開始逐年穩(wěn)步回升，一直持續(xù)至2005年。但2006年，ODA凈值不增反降，2007年又標(biāo)志著千年發(fā)展目標(biāo)實(shí)施進(jìn)程走完中間點(diǎn)，國際社會緊迫感有所增強(qiáng)。近幾年，丹麥、盧森堡、荷蘭、挪威、瑞典等國提供的ODA已超過聯(lián)合國規(guī)定的ODA占總國民總收入0.7％的目標(biāo)。根據(jù)經(jīng)合組織開發(fā)援助委員會(OECD-DAC)預(yù)計，到2010年，全球ODA將達(dá)1300億美元，其中僅對非洲的援助金額就將達(dá)約500億美元。

資金日益向最不發(fā)達(dá)國家、低收入國家傾斜

過去發(fā)達(dá)國家在援助投向上一直相對穩(wěn)定：美國重點(diǎn)在拉美和中東地區(qū)，英國以南亞和非洲的英聯(lián)邦國家為主要援助對象，法國主要援助法語非洲國家，日本重點(diǎn)是東南亞各國，石油輸出國組織的成員國主要投向阿拉伯國家。但近年來，發(fā)達(dá)國家紛紛加大了對撒哈拉南部非洲國家，中東戰(zhàn)亂地區(qū)的援助，減少了對南亞國家的援助。2006年，非洲受援總金額占全球ODA的比重已超過45％，是接受ODA總量最多、增速最快的地區(qū)。

捐助國日益重視援助的效率和效果，鼓勵更多采用協(xié)調(diào)與聯(lián)合的援助方式

受這股力量影響，國際發(fā)展合作機(jī)構(gòu)之間、捐助國之間的合作與協(xié)調(diào)不斷深化。歐盟等捐助國更是積極推動改革聯(lián)合國的發(fā)展業(yè)務(wù)。在聯(lián)合國發(fā)展系統(tǒng)內(nèi)部，各方案，基金和機(jī)構(gòu)之間也在實(shí)踐著深化各類協(xié)調(diào)與合作，具體表現(xiàn)在：在實(shí)施層面大力實(shí)施“聯(lián)合規(guī)劃”(Joint Programming)以及各項(xiàng)簡化程序、降低成本的改革；在管理層面積極推廣“成果管理制”(Results-based Management)，注重效果和效率，強(qiáng)調(diào)監(jiān)督與落實(shí)；要求強(qiáng)化問責(zé)制、提高透明度；一些由受援國享有較多自主權(quán)的新興援助模式，如“直接預(yù)算援助(Direct Budget Support)”和“一攬子資金援助(sector-wideApproach)”做法受到許多中小受援國、尤其是LDCs的歡迎。

援助的領(lǐng)域和結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)一系列新變化

傳統(tǒng)上，發(fā)達(dá)國家向國際多邊援助機(jī)構(gòu)提供的捐款多數(shù)是不指定用途的，也即“核心資源”，這是為了方便援助機(jī)構(gòu)根據(jù)受援國的不同需要靈活使用。但如今，捐助國指定資金用途的做法日趨普遍，導(dǎo)致許多援助機(jī)構(gòu)的非核心資源占總資源的比例迅速上升。這實(shí)際意味著發(fā)達(dá)捐助國的意愿更容易被貫徹到援助中。而援助機(jī)構(gòu)和受援國的自由度則大大降低。

受此推動，近年來由發(fā)達(dá)國家提供資金的援助附加條件越來越多，日益強(qiáng)調(diào)貫徹人權(quán)、性別平等和良政的重要性，重視開展政策對話等“上游業(yè)務(wù)”，注重在體制上、長遠(yuǎn)上影響受援國。受此影響，近年來社會公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人道主義援助、債務(wù)減免類型的發(fā)展合作比重不斷增加；一些全球新興發(fā)展挑戰(zhàn)如氣候變化、環(huán)境和地區(qū)發(fā)展不平衡等，也日益成為國際發(fā)展合作的新熱點(diǎn)相比之下，過去傳統(tǒng)的援助領(lǐng)域，如工、農(nóng)業(yè)等生產(chǎn)性部門以及物資性和項(xiàng)目性援助的比例呈相對下降趨勢。

多邊機(jī)構(gòu)受到的重視上升

聯(lián)合國發(fā)展系統(tǒng)各方案、基金和機(jī)構(gòu)(主要是聯(lián)合國開發(fā)署、聯(lián)合國兒童基金、聯(lián)合國人口基金、世界糧食計劃署等)與世界銀行及區(qū)域開發(fā)銀行(非洲開發(fā)銀行、美洲開發(fā)銀行和亞洲開發(fā)銀行)是當(dāng)今世界最主要的多邊發(fā)展援助組織。目前多邊與雙邊占全球官方發(fā)展援助的份額之比雖為“三七開”(多邊占30％，雙邊占70％)，但近年來，一個顯著的趨勢是，西方發(fā)達(dá)國家正在日益重視多邊機(jī)構(gòu)的重要性。

一方面，多邊援助能使捐助國協(xié)調(diào)行動、為其提供集體行動平臺，其“多邊性、普遍性、中立性”等特性，也能使受援國擁有更大政策空間，使援助更易為受援國接受，另一方面，多邊機(jī)構(gòu)在組織、運(yùn)營和管理上相對完善，其專業(yè)性、研究與創(chuàng)新能力也更強(qiáng)。因此在未來全球化背景下，多邊機(jī)構(gòu)較雙邊機(jī)構(gòu)明顯適應(yīng)性更強(qiáng)。因此近年來，發(fā)達(dá)國家日益重視聯(lián)合國的作用，其資金由區(qū)域開發(fā)銀行轉(zhuǎn)向聯(lián)合國有明顯增加。

“新興捐款國”(又稱Non OECD DAC捐款國)備受矚目，“特定目的組織”(Special Purpose Vehicles)出現(xiàn)并快速發(fā)展

印度洋海嘯后，來自發(fā)展中國家特別是中、印等亞洲國家所提供的援助金額之多前所未有，發(fā)展中國家開始擺脫作為窮國和受援客體的形象，在國際發(fā)展合作中發(fā)揮積極作用。發(fā)達(dá)國家則急欲使其承擔(dān)更多義務(wù)、減輕自身負(fù)擔(dān)。此外，近年來，一些特定目的組織(如抗擊艾滋病、肺結(jié)核及瘧疾全球基金和全球環(huán)境基金等)有力地分流了部分ODA資金，這類組織目前多數(shù)未脫離其創(chuàng)辦成員，缺乏獨(dú)立法律地位，且其援助不易被納入受援國國家戰(zhàn)略安排，但其實(shí)際發(fā)揮了國際發(fā)展合作資金輸送管道的作用，對許多全球性發(fā)展問題發(fā)揮了積極影響，未來作用不容忽視。

原因剖析

總體看，未來國際發(fā)展合作呈現(xiàn)兩個方面的大趨勢：一是多邊主義；二是加強(qiáng)受援國的參與、向受援國放權(quán)。總的目標(biāo)都是增強(qiáng)受援國政府接受、利用國際援助的能力，使國際援助更好地促進(jìn)受援國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。

近年來，國際發(fā)展合作領(lǐng)域出現(xiàn)了一股主要由歐盟等發(fā)達(dá)國家推動、將國際發(fā)展合作導(dǎo)向“協(xié)調(diào)與聯(lián)合”的趨勢。這一努力在增強(qiáng)援助的有效性方面具有一定積極意義，但同時也帶來了一個弊端：容易導(dǎo)致發(fā)展合作的中央集權(quán)化。就聯(lián)合國在國家一級開展的“四個一”試點(diǎn)而言，每一個受援國所獲得的援助資金將被集中在一個資金池，由一個聯(lián)合國工作班子管理，由一個方案文件統(tǒng)一規(guī)劃，這種資金、受援領(lǐng)域的過于集中，使援助缺乏靈活性，無法根據(jù)受援國的發(fā)展需要進(jìn)行變更，從而削弱受援國政府對援助的控制力。正是由于這一原因，“四個一”模式遭到了聯(lián)合國內(nèi)絕大多數(shù)發(fā)展中成員國的抵制。

長期以來，國際發(fā)展合作的運(yùn)作與管理一直由發(fā)達(dá)國家把持，幾乎聽不到受援國政府的聲音。近年來，發(fā)達(dá)國家一方面日益認(rèn)識到尊重國家主權(quán)、使受援國更多參與的重要性，普遍接受受援國政府的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用；但另一方面出于價值觀和各種原因。仍舊積極倡導(dǎo)深化公民社會，私營機(jī)構(gòu)對發(fā)展合作的參與，美國、日本更是明確主張深入受援國基層開展“自下而上”的援助。

總體看，未來國際發(fā)展合作的發(fā)展，仍舊取決于各方之間的不斷博弈以及各個多、雙邊發(fā)展合作機(jī)構(gòu)施加的影響，無論采取何種策略，都必須協(xié)調(diào)好捐助國與受援國之間的關(guān)系，將其建立在名副其實(shí)，真誠互信的發(fā)展伙伴關(guān)系與相互尊重與問責(zé)的基礎(chǔ)上，方可使國際發(fā)展合作最大限度發(fā)揮作用。在操作上，應(yīng)首先確保國際發(fā)展合作資金的充足、長期穩(wěn)定和可預(yù)見增長，并在受援國擁有發(fā)展主權(quán)的基礎(chǔ)上，由捐助國作出長期承諾，并建立起雙方的互信、問責(zé)機(jī)制。