新制度經(jīng)濟學視野下的農(nóng)村合作金融機構立法

劉毅軍

我國農(nóng)村上世紀50年代初推行的以信用合作為基礎的農(nóng)村信用社，歷經(jīng)時代變遷與制度選擇，現(xiàn)已成為名副其實的服務三農(nóng)的農(nóng)村金融服務主體。三農(nóng)問題系關國家全局，農(nóng)村合作金融雖難以一己之力解決所有問題，卻是國際上解決資金問題的通行辦法。在法治社會，獨立。權威明確的法律勝于諸多政策。以新制度經(jīng)濟學視野踐行科學發(fā)展觀重構合作機制，鞏固多年改革的成效，確保制度的完善和有效執(zhí)行，革新實踐之不足，推動立法規(guī)制勢在必行。

農(nóng)村合作金融專業(yè)法缺位

由于歷史和體制的原因，農(nóng)信社的管理與經(jīng)營機制一直處于調(diào)整變化中。我國的銀行業(yè)監(jiān)督管理法雖明確農(nóng)信社作為銀行業(yè)金融機構在國家正規(guī)金融體系中的法律地位，但農(nóng)信社不受商業(yè)銀行法規(guī)范調(diào)整，僅在辦理存款、貸款和結算等業(yè)務時適用。雖然農(nóng)業(yè)法規(guī)定它應當堅持為農(nóng)業(yè)、農(nóng)民和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展服務的宗旨，優(yōu)先為當?shù)剞r(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營活動提供信貸服務。要求國家通過貼息等措施，鼓勵金融機構向農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動提供貸款，但該法不是金融專業(yè)法?！掇r(nóng)村信用合作社管理規(guī)定》《中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會合作金融機構行政許可事項實施辦法》作為規(guī)章主要從行政許可上進行規(guī)范。綜上，尚未有一部完整系統(tǒng)的金融高位法對其業(yè)務經(jīng)營、管理運作、法律責任作出專門規(guī)定。

近年來隨著《國務院關于農(nóng)村金融體制改革的決定》《深化農(nóng)村信用社改革試點方案》《國務院辦公廳關于進一步深化農(nóng)村信用社改革試點的意見》等政策的實施，農(nóng)村金融改革取得成效的同時因自上而下的行政推動而效果往復不恒久。從新制度經(jīng)濟學制度角度來看，制度變遷的原因之一就是相對節(jié)約交易費用，即降低制度成本，提高制度效益。因此，制度變遷可以理解為一種收益更高的制度對另一種收益較低的制度的替代過程。它啟示我們，制度變遷在為減少阻礙經(jīng)濟增長的低效率的產(chǎn)權制度的作用，需要對不符合實際的制度予以糾正。從合作金融制度到立法規(guī)制，終在建立一個能降低農(nóng)村金融供給服務成本，提高效率的機制。合作金融立法已表達出強烈的發(fā)展需求與動力。

合作金融立法建議

實踐中合作金融立法的各方要素已具備，良好成熟的合作化支農(nóng)服務特點與適度商業(yè)金融的業(yè)務導向應沿著法制化的軌道深化發(fā)展。鑒于法律的嚴肅性與實施的可行性，以國務院令的形式出臺農(nóng)村合作金融機構條例現(xiàn)時為宜，內(nèi)容應包括：第一，明確金融法律獨立地位，產(chǎn)權制度安排殊途同歸服務三農(nóng)。第二，安排法人治理制度、組織模式選擇、內(nèi)控管理基本約束。第三，建立相關配套制度，實現(xiàn)基于合作的適度市場化、可持續(xù)的發(fā)展。隨后制定的農(nóng)業(yè)政策、金融政策等應與其保持一致。第四，應考慮法律銜接問題和地區(qū)差異，與既有和將有的金融法律法規(guī)銜接，體現(xiàn)包容性，也為后續(xù)改革預留空間。同時。還應考慮下面幾方面的因素。

一是指引產(chǎn)權制度改革方向，實現(xiàn)多元股權的結構優(yōu)化。建立良性的增資擴股機制，通過保持適度市場化的導向和進一步合作化的方式壯大農(nóng)信社實力，以立法保障其夯實根基，保持股金的長期穩(wěn)定性，強化資本抵補風險能力，解決防止股權集中造成集權控制問題和股權分散造成內(nèi)部人控制問題。如規(guī)定地方政府以每年財政收入增量的一定比例無償充實農(nóng)信社資本金，達到一定規(guī)模后可減少計提；制度化吸引農(nóng)戶長期持有投資股：建立鼓勵地方民營資本，三農(nóng)投資基金等機構資本入股農(nóng)信社制度，政府給予財政等激勵政策作為投資風險溢價。

二是促進完善法人治理架構，強化內(nèi)控及執(zhí)行力建設。推進法人治理的健全和內(nèi)部控制機制的完善，促進連結社員、理事、監(jiān)事、高管之間明責、履職和制衡，明確組織、議事、決策程序及其工作規(guī)則，完善薪酬、選拔等機制，體現(xiàn)激勵約束協(xié)調(diào)，實現(xiàn)合作金融以服務三農(nóng)為根本、兼輔適度商業(yè)金融的經(jīng)營目標。在組織形式上，縣級統(tǒng)一法人的合作機制應鞏固和提高，省級法人及繼續(xù)實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)信用社、縣聯(lián)社兩級法人體制的，應革除自上而下的產(chǎn)權制度和組織形式，避免上級越俎代庖，干預管理。對省級法人可建立非營利性服務公司模式，提供指導，服務等職能，不從事實體金融服務功能，不決定轄內(nèi)機構的經(jīng)營管理與人事安排，按比例提取管理費維系運營，并視形勢發(fā)展進一步安排由縣級統(tǒng)一法人自下而上改革成省級統(tǒng)一法人模式。合作制經(jīng)充分市場化改革與運營后，各方條件具備時改制為農(nóng)村商業(yè)銀行。

三是明確法律獨立地位，提升綜合服務功能。盡管改革模式選擇多樣，但萬變不離其宗，激發(fā)增強服務三農(nóng)主力軍作用的主動性和責任感，建立若干機制：第一，開展業(yè)務創(chuàng)新增強服務功能機制。加快金融創(chuàng)新，適應農(nóng)村地區(qū)多層次形勢發(fā)展之需，量身定制金融產(chǎn)品，著力支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)產(chǎn)品市場化的運輸、加工、服務及綜合開發(fā)等項目。第二，建立區(qū)分服務對象的利率市場定價機制。在存貸款利率定價方面提高惠農(nóng)便利與金融杠桿作用。第三，改革完善貸款流程機制。善用基層“點多面廣”地緣優(yōu)勢，發(fā)揮農(nóng)貸“短、頻、快”特點。第四，增強考核與激勵機制。量化明確服務三農(nóng)的充分性與有效性，如信貸方面明示各項指標如農(nóng)業(yè)貸款占比、新增貸款中三農(nóng)貸款占比及累放占比等，特別是對縣城或中心鎮(zhèn)農(nóng)信社，非農(nóng)化等商業(yè)金融占比須在窄幅浮動區(qū)間內(nèi)予以控制。在立法技術上，細化條款可授權銀監(jiān)會予以規(guī)定。

四是完善確立配套保障和激勵約束機制。一應建立風險保障機制。政策金融由政府按信貸支持情況建立支農(nóng)風險基金，提供貼息和呆帳損失彌補；明示建立農(nóng)業(yè)保險制度和農(nóng)村存款保險制度，減少、分散和轉(zhuǎn)移一些由不可抗拒力造成的風險；對形成高風險機構后的應急處置方案作出原則安排；建立適宜的農(nóng)村三農(nóng)貸款評級、擔保機構與制度，解決有效擔保不足和風險補償不足等問題。二應給予財政稅收與央行支農(nóng)再貸款等政策支持。實行減征營業(yè)稅和企業(yè)所得稅的稅收政策，減征收儲蓄存款利息稅，擴大貸款貼息的范圍、幅度，緩減交訴訟費用等。量化考核以服務的充分性與有效性作為央行支農(nóng)再貸款增減量的標準。三應建立與金融、農(nóng)業(yè)，財政主管理部門的協(xié)調(diào)聯(lián)系機制。四應完善征信體系建設、市場準入以及退出機制，加強和改善監(jiān)管與服務，鼓勵推動農(nóng)村地區(qū)金融制度改革，增強適度有效的市場競爭。五應相關部門履職共護農(nóng)村金融環(huán)境。進一步規(guī)范和引導民間金融，明示政府部門在維護地方金融市場方面的地位與作用，強化債信觀念，杜絕干預經(jīng)營管理、歧視性政策和地方保護主義。六應確立有關法律責任條款，明示若干罰則。

(作者單位廣東梅州銀監(jiān)分局)