淺議農(nóng)村住房和宅基地貨幣化問題

蔣潤(rùn)祥　姜永輝

從農(nóng)民擁有財(cái)產(chǎn)能夠抵押擔(dān)保的可行角度出發(fā)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村住房和宅基地的貨幣化，使其成為金融機(jī)構(gòu)可接受的貸款抵押品，是目前提高農(nóng)民貸款獲得能力、緩解農(nóng)村金融供需矛盾，支持新農(nóng)村建設(shè)的有效途徑。農(nóng)村金融供需矛盾突出的原因

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程開始起步，農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)也逐步進(jìn)入了新階段，由簡(jiǎn)單再生產(chǎn)向擴(kuò)大再生產(chǎn)轉(zhuǎn)變，各類專業(yè)戶、村級(jí)經(jīng)濟(jì)組織和工商企業(yè)成為帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新亮點(diǎn)。

人民銀行慶陽市中心支行課題組2007年對(duì)慶陽市7個(gè)縣14個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、402戶普通農(nóng)戶、121戶專業(yè)戶，240戶個(gè)體工商戶和166戶農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織及工商企業(yè)信貸供求狀況進(jìn)行了抽樣問卷調(diào)查，結(jié)果表明，當(dāng)前欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主體對(duì)1萬元以上10萬元以下的融資需求高達(dá)60.7％，成為最主要的貸款需求，但現(xiàn)今信貸供給大多都以萬元以下小額貸款為主，供給需求不匹配問題突出。從農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主體沒有獲得貸款的原因來看，抵(質(zhì))押、擔(dān)保，聯(lián)保無法落實(shí)的問題是不能獲得貸款的最大障礙。

改善農(nóng)村金融供需矛盾要從農(nóng)村實(shí)際出發(fā)

當(dāng)前在我國(guó)農(nóng)村，受法律制度和其他因素制約，可用于抵押擔(dān)保物品十分缺乏。農(nóng)戶擁有的財(cái)產(chǎn)主要有集體土地使用權(quán)、房產(chǎn)、農(nóng)作物、牲畜，果園等，由于我國(guó)物流、倉儲(chǔ)體系不健全，政府對(duì)農(nóng)業(yè)的支持力度有限，在發(fā)達(dá)國(guó)家開展的農(nóng)產(chǎn)品抵押貸款在我國(guó)很難實(shí)行。住宅是農(nóng)民擁有的主要財(cái)產(chǎn)，如果農(nóng)民擁有住房和宅基地的使用權(quán)能夠物權(quán)化，住宅和宅基地能夠自由流通轉(zhuǎn)讓，能夠在金融機(jī)構(gòu)抵押擔(dān)保，農(nóng)民就可以獲得更多創(chuàng)業(yè)和生產(chǎn)發(fā)展資金。根據(jù)甘肅年鑒統(tǒng)計(jì)，2006年末甘肅農(nóng)村住戶戶均住房面積為88.50平方米，住房?jī)r(jià)值16281.79元，按2006年甘肅省464.5萬戶農(nóng)村戶計(jì)算，住房?jī)r(jià)值有756億元，再加上宅基地價(jià)值，農(nóng)村住房和宅基地價(jià)值總量應(yīng)在千億元以上，如果有10％的住房和宅基地抵押實(shí)現(xiàn)貨幣化，就有百億多元的貸款進(jìn)入農(nóng)村，將對(duì)農(nóng)村生產(chǎn)和消費(fèi)啟動(dòng)發(fā)揮巨大作用。

農(nóng)村住宅和宅基地通過市場(chǎng)化流動(dòng)實(shí)現(xiàn)貨幣化，其意義不僅在于提供更多的抵押擔(dān)保品，改善農(nóng)村金融供需矛盾，更重要的是完善農(nóng)村土地管理制度，讓農(nóng)民擁有財(cái)產(chǎn)權(quán)，增加財(cái)產(chǎn)性收入。土地是我國(guó)農(nóng)民世世代代賴以生存的重要資源，如何把農(nóng)耕經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的根本，有效地引入現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)運(yùn)行之中，是農(nóng)村改革新階段面臨的重大課題，也是增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的客觀需要。根據(jù)2003頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》，我國(guó)農(nóng)業(yè)用地實(shí)行承包制，土地承包期30年不變。由于農(nóng)業(yè)用地變革的復(fù)雜性，可以從農(nóng)村住房和宅基地入手，建立農(nóng)村住房和宅基地產(chǎn)權(quán)登記制度，充分利用土地資源的信用價(jià)值，為土地征用的監(jiān)管提供現(xiàn)代性質(zhì)的貨幣支持。農(nóng)民真正擁有完整的土地產(chǎn)權(quán)(抵押、借貸、流轉(zhuǎn)，交易、租賃等)后，可以通過各種方式獲得貸款，私人資本投資和法律建設(shè)也將得到更好的促進(jìn)。而一旦土地實(shí)行與產(chǎn)權(quán)制度改革配套的貨幣化，將極大推動(dòng)中國(guó)土地所有權(quán)的市場(chǎng)化改革，改善農(nóng)民的生產(chǎn)條件，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率。

住房和宅基地貨幣化的障礙分析

我國(guó)農(nóng)村土地是集體所有。憲法第十條規(guī)定：“城市的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地，自留山，也屬于集體所有。”土地管理法第十條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村經(jīng)濟(jì)集體組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)，管理。”

盡管法律規(guī)定集體土地所有權(quán)的主體是農(nóng)民集體，但農(nóng)民集體沒有一個(gè)人格化的組織彰顯其主體地位，并且國(guó)家對(duì)集體土地所有權(quán)的限制過嚴(yán)，從而導(dǎo)致現(xiàn)行集體土地所有權(quán)出現(xiàn)了主體虛位、權(quán)能殘缺及效力不強(qiáng)等一系列弊端。根據(jù)土地管理法的規(guī)定，集體土地所有權(quán)的主體是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體或村民小組農(nóng)民集體。但集體是一個(gè)抽象的概念，其內(nèi)涵模糊不清。從現(xiàn)實(shí)情況來看，農(nóng)民集體自創(chuàng)立以來一直缺乏明確和健全的組織機(jī)構(gòu)，無法形成自己獨(dú)立的意志，作為農(nóng)民集體的成員不能通過法定程序行使自己的權(quán)利，其實(shí)質(zhì)上形同虛設(shè)。并且法律規(guī)定集體所有權(quán)的主體是農(nóng)民集體，但是指的是哪一級(jí)集體并不清楚。特別是人民公社解體后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為純粹的行政單位，村委會(huì)，村民小組成為農(nóng)村自治組織，大部分地方的集體經(jīng)濟(jì)組織已基本不存在，導(dǎo)致了主體虛位。由于所有權(quán)主體不明，集體所有成了既非法人所有，又非集體成員個(gè)人共有的高度抽象化了的懸空狀態(tài)所有，集體成員缺乏對(duì)土地的有效介入和控制，從而造成農(nóng)民利益得不到有效保障。

在集體所有制主體不明確的同時(shí)，我國(guó)法律對(duì)集體土地實(shí)體權(quán)利的運(yùn)用則進(jìn)行了諸多限制。主要表現(xiàn)在(1)處分權(quán)方面，農(nóng)民和農(nóng)村集體組織不擁有集體土地的租讓權(quán)、交易權(quán)、抵押權(quán)，農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓也僅限于經(jīng)營(yíng)權(quán)。(2)收益權(quán)方面，農(nóng)民和農(nóng)村集體組織不具有土地交易的談判權(quán)，無法保證集體土地產(chǎn)權(quán)利益。所以有的學(xué)者認(rèn)為“集體土地所有權(quán)由于受法律過多限制，不具有所有權(quán)一般意義上的絕對(duì)性”，僅為“對(duì)歸其所有的土地所享有的受法律限制的支配性權(quán)利”(王衛(wèi)國(guó)、王廣華，2002)。由于集體土地所有權(quán)的不完整性，集體土地所有權(quán)和國(guó)家土地所有權(quán)存在交易地位不平等情況，這顯然違背了權(quán)利平等的基本市場(chǎng)準(zhǔn)則。

由于農(nóng)村住宅所占土地是集體土地，農(nóng)村住宅被視為居民住房，沒有實(shí)質(zhì)意義上的所有權(quán)，不能進(jìn)行自由流通轉(zhuǎn)讓，不能作為抵押物。我國(guó)物權(quán)法第一百八十四條規(guī)定下列財(cái)產(chǎn)不得抵押：(一)土地所有權(quán)；(二)耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)，但法律規(guī)定可以抵押的除外；……。集體土地所有制的實(shí)質(zhì)是社區(qū)所有，所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)具有區(qū)域限制，如果農(nóng)村單個(gè)住宅和土地使用權(quán)抵押，在抵押人無力償還貸款后，銀行作外社區(qū)以外的法人行使抵押權(quán)，勢(shì)必要從集體土地上進(jìn)行分割，這就面臨一系列法律障礙和實(shí)際運(yùn)作困難。

實(shí)現(xiàn)農(nóng)村住房和宅基地貨幣化的建議

一是理順土地管理體制，明確各個(gè)主體的產(chǎn)權(quán)邊界，讓農(nóng)戶成為宅基地的權(quán)利主體。要明確界定國(guó)家作為土地終極所有者的權(quán)能，各級(jí)政府要尊重農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)主體的地位，把主要精力放在土地規(guī)劃的制定和執(zhí)行上，主要扮演服務(wù)者、監(jiān)管者和仲裁者的角色：規(guī)范集體(鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村或村小組)享有對(duì)農(nóng)村部分土地的所有權(quán)，使其主要扮演農(nóng)民土地權(quán)益維護(hù)

者的角色；明確農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的范圍，國(guó)家公共利益的邊界，依照國(guó)家法律、法規(guī)讓農(nóng)戶享有農(nóng)村宅基地使用權(quán)、繼承權(quán)、收益權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)，使農(nóng)民成為獨(dú)立的產(chǎn)權(quán)主體。農(nóng)民外出就業(yè)舉家搬遷的情況下，允許其所擁有的住宅使用權(quán)流轉(zhuǎn)和變現(xiàn)。

二是在嚴(yán)格保護(hù)耕地的前提下，對(duì)農(nóng)村住宅和宅基地進(jìn)行確權(quán)登記，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民住宅和宅基地使用權(quán)的物權(quán)化。以建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的房地產(chǎn)登記系統(tǒng)為目標(biāo)，在嚴(yán)守耕地紅線，防止宅基地侵占耕地的前提下，對(duì)農(nóng)民的住宅和宅基地進(jìn)行一次全面系統(tǒng)地測(cè)量登記。在一戶農(nóng)戶只能擁有一處宅基地并且限定區(qū)域宅基地最高面積的前提下，建立健全嚴(yán)格的土地登記制度，以法定形式明確宅基地使用權(quán)的歸屬，為農(nóng)民發(fā)放權(quán)利證書，確認(rèn)農(nóng)民擁有住宅和宅基地的使用物權(quán)。允許宅基地自由流通轉(zhuǎn)讓，能夠?qū)崿F(xiàn)抵押，擔(dān)保等各種處置，實(shí)現(xiàn)自身的貨幣價(jià)值。建立健全包括咨詢、代理、仲裁、地價(jià)評(píng)估等在內(nèi)的中介服務(wù)體系，做好土地信托、土地抵押、土地證券、土地保險(xiǎn)等工作，為宅基地貨幣化創(chuàng)造比較完善的市場(chǎng)環(huán)境。

三是在加強(qiáng)管理的前提下，允許農(nóng)村宅基地進(jìn)入城市房地產(chǎn)土地供應(yīng)市場(chǎng)，分享城市化成果。土地管理法規(guī)定，任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地，依法申請(qǐng)使用的國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地；農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。這樣的制度安排客觀上使農(nóng)民的土地轉(zhuǎn)讓權(quán)僅限定于農(nóng)村內(nèi)部，農(nóng)民無法分享農(nóng)地非農(nóng)化所帶來的土地增值收益。在確認(rèn)農(nóng)民對(duì)宅基地的使用物權(quán)后，農(nóng)民擁有對(duì)宅基地的財(cái)產(chǎn)權(quán)主體地位。對(duì)于農(nóng)村宅基地進(jìn)行的商業(yè)性開發(fā)，農(nóng)民可以與開發(fā)商進(jìn)行直接談判，有權(quán)出讓土地使用權(quán)，直接分享城市化受益。為防止農(nóng)村宅基地大量進(jìn)入城市房地產(chǎn)帶來的直接沖擊，政府可以加強(qiáng)交易環(huán)節(jié)的稅收管理，通過制定適當(dāng)?shù)亩惵侍岣咿r(nóng)村宅基地非農(nóng)化的成本，調(diào)控交易數(shù)量和交易成本，實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)市場(chǎng)的平穩(wěn)健康發(fā)展。

四是建立健全農(nóng)村社會(huì)保障體系，逐步替代土地的保障功能，妥善安置失地農(nóng)民。目前，土地對(duì)于我國(guó)農(nóng)民具有雙重功能，既是農(nóng)民最重要的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民最基本的生活保障。隨著越來越多的農(nóng)地被征用，大量的農(nóng)民將失去土地，建立農(nóng)村社會(huì)保障體系可以弱化和部分替代土地的保障功能，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，同時(shí)這也是消除城鄉(xiāng)差別，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正的內(nèi)在要求。農(nóng)民失去土地以后，就面臨再就業(yè)的問題，對(duì)此必須給予妥善安置，以保障失地農(nóng)民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。要改革貨幣補(bǔ)償安置辦法，一方面要?jiǎng)?chuàng)造就業(yè)條件，鼓勵(lì)多渠道就業(yè)；另一方面要拓寬安置渠道，實(shí)行以市場(chǎng)為導(dǎo)向的多種途徑安置。

(作者單位：人民銀行蘭州中心支行)