中國基層政權(quán)面臨歷史性變革

“生之者寡，食之者眾?！倍愘M改革以來，這句古語被一再提及，這是針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)近乎極端的批評，有人甚至主張將后者裁撤，這樣的聲音一度非常響亮。

但目前，這樣的聲音顯得微弱了，甚至“三農(nóng)問題”本身已不再是公眾關注焦點，已讓位于股票、樓市、CPI、人民幣匯率等。

之所以如此，一定程度上是因為取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)與農(nóng)民的矛盾得到極大舒緩，人們的注意力發(fā)生轉(zhuǎn)移。但暫時的平靜并不能掩蓋困擾農(nóng)村繁榮的結(jié)構(gòu)性難題：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務農(nóng)村發(fā)展的能力還不能適應農(nóng)村渴望復興的需要。

中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)何去何從？2006年9月，溫家寶總理在一次會議上強調(diào)，目前“應以促進農(nóng)村上層建筑變革為核心，實行農(nóng)村綜合改革，解決農(nóng)村上層建筑與經(jīng)濟基礎不相適應的一些深層次問題”。

不同的改革方向

黨委書記謝興長，他所在的紹興縣錢清鎮(zhèn)，去年成功地成為全省114個“中心鎮(zhèn)”之一，加入到“強鎮(zhèn)擴權(quán)”行列。

根據(jù)省府4月下發(fā)的文件，鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行合并，在全省形成了一百多個“中心鎮(zhèn)”，新的“中心鎮(zhèn)”的權(quán)限得以擴張，涉及到財政、規(guī)費、土地、投資項目核準等10個方面。

同樣是黨委書記、鎮(zhèn)長一肩挑的劉金勝，身在中部某農(nóng)業(yè)大省。他所在的鎮(zhèn)，在2005年該省的鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并減員中，由兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并而成，和謝興長一樣，他也是“勝利者”。

對合并前的兩個一把手而言，并鎮(zhèn)意味著“多選一”，但對來自中部省份的劉金勝來說，“勝利”也許只是暫時的，煩惱幾乎與管轄權(quán)同步增長。因為招商引資和信訪穩(wěn)定，依然是懸在他頭頂?shù)膬砂牙麆?，松懈不得?/p>

在該省，縮減人員還沒有自然而然地帶來職能轉(zhuǎn)變。華中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心的吳毅教授認為：“一個‘分’字，一個‘減’字并不能包治百病。”財政部財政科學研究所副所長劉尚希提出：警惕鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革陷入“慣性思維下的誤區(qū)”。

“塊”弱“條”強

除去直接裁撤鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)、精簡人員，在該省，包括全國很多地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)都經(jīng)歷了“弱勢化”的過程。

2003年前后，劉金勝所在的鎮(zhèn)的司法所、派出所實現(xiàn)完全“垂直”，接著是鄉(xiāng)財政由縣里管、收支兩條線，財權(quán)和事權(quán)分離；到2005年，土管所由縣國土局“垂直“領導，這意味著另一項重要權(quán)限——宅基地的審批，不再歸屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

至此，幾乎所有“有錢可收”的環(huán)節(jié)都被“垂直”或是“縣管”。在一定程度上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權(quán)與事權(quán)分離，實際職能已經(jīng)悄然發(fā)生了置換，功能迅速弱化——由鄉(xiāng)村社會原有管理權(quán)限的掌控者，漸漸變成縣級行政機構(gòu)的協(xié)同操作者、配合者。

對“吃飯財政”的縣鄉(xiāng)政府來說，“項目”太急需了，縣級各委局，逐漸成為承接“項目”的主體。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在基層行政中的相對弱化，已經(jīng)是現(xiàn)實。

除了減人還要做什么

農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心研究員朱守銀說：“不能一減了之，如果先對社會保障進行改革，再搞競爭上崗，這對基層官員更公平，引起的社會震蕩也更小?！?/p>

華中師范大學中國農(nóng)村問題研究中心主任賀雪峰、北京大學教授潘維等學者，始終認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)固然應當精簡，但功能應得到加強。他們認為，除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)，目前沒有其他主體能承擔農(nóng)村的公共服務職能。讓縣政府直接面對成百上千個村莊，并不現(xiàn)實。

廣大農(nóng)村，正是公共服務匱乏、生產(chǎn)生活脆弱的地區(qū)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革問題的核心應該是公共服務。

1990年以來，與“農(nóng)村公共服務”最為接近的政策用語，是“農(nóng)村社會化服務體系”。這是自上世紀90年代初就明確提出的農(nóng)村經(jīng)濟體制改革目標。然而時至今日，效果如何呢？

據(jù)山東省農(nóng)業(yè)廳近年對該省農(nóng)村固定觀察點的25個縣(市、區(qū))及所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)和125個農(nóng)戶進行調(diào)查，調(diào)查顯示：農(nóng)戶對生產(chǎn)環(huán)節(jié)由各種組織提供的各項服務的滿意程度，全部在50%以下。

2007年7月1日，《農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織法》出臺。當如何落實此法的問題擺到劉金勝面前時，他露出憨實的笑容：“這個，沒在我們的考核體系里邊。”（摘自《南方周末》）