投入與績效并重

當前，為增強國家的科技實力，各國都加大了政府研發(fā)投入，2008年，美國政府的研發(fā)預(yù)算為1427億美元，比2007年增長4%；韓國為10.84萬億韓元，增長11.1%；英國約為35.54億英鎊，增長5.09%；日本為35708億日元，增長1.7%。

隨著政府研發(fā)投入的不斷增長，研發(fā)經(jīng)費的使用效率越來越成為各國關(guān)心的問題。固然，政府研發(fā)投入的增加為提高國家科技實力提供了必要的資金支持，但如何用好這部分資金、提高其產(chǎn)出效率才是提高國家科技實力的關(guān)鍵。綜觀各國，它們一般采取以下措施來提高政府研發(fā)資金的使用效率。

突出重點——選準政府研發(fā)投入的大方向

政府研發(fā)資金投入什么領(lǐng)域、投入什么方向是決定產(chǎn)出效率的最重要的要素。一個國家選擇的領(lǐng)域如果是主導(dǎo)未來發(fā)展的關(guān)鍵領(lǐng)域，那么它將引領(lǐng)該領(lǐng)域未來的發(fā)展，相反，它將落在后面。1975年，日本通產(chǎn)省為超大規(guī)模集成電路聯(lián)合研究計劃提供了近1.5億美元的資助，幫助日本增強了在動態(tài)隨機存取存儲器（DRAM）方面的實力，20世紀80年代，日本半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)以256KDRAM芯片主導(dǎo)全球市場，超過美國成為全球的領(lǐng)先者。面對這種情況，美國并沒有與日本硬碰硬——加大對存儲器研發(fā)的資金投入力度，而是把重點放在微處理器產(chǎn)品的設(shè)計和生產(chǎn)上，20世紀90年代，DRAM技術(shù)在東南亞國家已經(jīng)變得相當普通，而美國憑借在微處理器上的優(yōu)勢開始主導(dǎo)個人計算機市場，重新成為半導(dǎo)體業(yè)的全球領(lǐng)先者。

那么，如何預(yù)測未來的關(guān)鍵領(lǐng)域呢？各國所采用的最常見的方法是技術(shù)預(yù)見。日本、德國、英國等發(fā)達國家和一些發(fā)展中國家均在開展國家技術(shù)預(yù)見活動。日本繼1971年完成第一次大規(guī)模技術(shù)預(yù)見活動之后，每五年組織一次，至今正在開展第八次技術(shù)預(yù)見。荷蘭率先在歐洲實施國家技術(shù)預(yù)見行動計劃，其后德國于1993年組織了第一次技術(shù)預(yù)見，英國、西班牙、法國、瑞典、愛爾蘭等國繼之而動。此外，澳大利亞、新西蘭、韓國、印度、新加坡、泰國、土耳其及南非等大洋洲、亞洲和非洲國家也紛紛開展了預(yù)見活動。雖然美國沒有開展基于大規(guī)模德爾菲調(diào)查的技術(shù)預(yù)見，但白宮科技政策辦公室自1991年以來每隔兩年發(fā)布一份《國家關(guān)鍵技術(shù)報告》，對未來需要重點發(fā)展的技術(shù)領(lǐng)域進行預(yù)測和選擇。

在對未來的關(guān)鍵技術(shù)進行研究之后，各國也并非把所有的關(guān)鍵技術(shù)都作為本國的研究重點，它們還會結(jié)合本國的優(yōu)勢領(lǐng)域來進行考慮，以達到事半功倍的效果。這是因為，在科技全球化的今天，各國均認識到，由于政府財力的有限性，它們不可能也沒有必要在所有領(lǐng)域全部領(lǐng)先，他們可以以某些領(lǐng)域的先進成果作為籌碼，在科技全球化時代爭取主動權(quán)。比如，作為俄羅斯的傳統(tǒng)優(yōu)勢領(lǐng)域，軍工和航天技術(shù)一直受到俄政府的高度重視，當前，在信息交換、處理和信息安全技術(shù)方面，在定位、導(dǎo)航和定時技術(shù)方面，在能源儲存、整流技術(shù)以及生物傳感器技術(shù)方面，除美國外，世界上只有俄羅斯具有全面的研制與開發(fā)能力。

當前，盡管各國的重點研究領(lǐng)域各不相同，但是，它們都把生命科學(xué)和生物技術(shù)、信息技術(shù)、納米技術(shù)、能源技術(shù)、環(huán)境研究作為其研發(fā)重點。生命科學(xué)和生物技術(shù)、信息技術(shù)和納米技術(shù)之備受各國重視是因為這些領(lǐng)域在21世紀有望推動新一輪產(chǎn)業(yè)革命，能源技術(shù)和環(huán)境研究之所以受到重視是因為當前能源日漸短缺、環(huán)境日益惡化。美國2008年的研發(fā)預(yù)算重點是國家納米技術(shù)計劃、網(wǎng)格與信息技術(shù)計劃、先進能源計劃以及氣候變化科學(xué)計劃等；日本《第三期科技基本計劃》中的4個“重點推進領(lǐng)域”是生命科學(xué)、信息通信、能源技術(shù)、納米技術(shù)和材料；歐盟2007年啟動的第七框架計劃中的重點領(lǐng)域包括生命科學(xué)和生物技術(shù)、信息社會技術(shù)、納米技術(shù)等。

四兩撥千斤——調(diào)動企業(yè)和社會各界投資研發(fā)的積極性

一般來說，政府的研發(fā)投入主要起示范、引領(lǐng)作用，政府的研發(fā)投入如果能夠起到以少帶多、以點帶面的作用，起到“四兩撥千斤”的作用，其使用效率將大大提高。事實說明，在當前的科技強國中，政府的研發(fā)投入有效地吸引了企業(yè)和社會各界的研發(fā)投資，如日本企業(yè)界提供高達75%的全國研發(fā)經(jīng)費，美國企業(yè)界提供了66%，德國企業(yè)界提供了67%，韓國提供了75%。固然，這與這些國家企業(yè)實力的強大（它們有能力也愿意在科技上加大投資）有很大關(guān)系，同時，政府的調(diào)動和引領(lǐng)作用也不可小覷。

為調(diào)動企業(yè)和社會各界加大研發(fā)投入的積極性，各國政府主要采取兩種措施，一是在產(chǎn)業(yè)共性技術(shù)領(lǐng)域設(shè)立面向企業(yè)的研發(fā)計劃，二是對于企業(yè)和社會各界的研發(fā)給予稅收減免。

盡管世貿(mào)組織《補貼與反補貼措施協(xié)議》關(guān)于政府向企業(yè)提供補貼的規(guī)定非常嚴格，但其對產(chǎn)業(yè)研究的限制較松。產(chǎn)業(yè)研究是指以發(fā)現(xiàn)可能有助于開發(fā)或改進產(chǎn)品、工藝或服務(wù)的新知識為目的的研究，又稱產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)研究，本質(zhì)上就是產(chǎn)業(yè)共性技術(shù)研究。為此，各國政府在產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵共性技術(shù)領(lǐng)域設(shè)立了面向企業(yè)的研發(fā)計劃，如美國的先進技術(shù)計劃，歐洲的尤里卡計劃等等。為了發(fā)揮政府研發(fā)資金的引導(dǎo)作用，吸引企業(yè)加大研發(fā)投入，這些計劃規(guī)定，政府提供的資助額度最高只能為項目總費用的50%，其他資金由項目承擔(dān)者負擔(dān)。利用這種措施，政府研發(fā)投資有效調(diào)動了企業(yè)和其他機構(gòu)投資研發(fā)的積極性。如截至2004年9月，聯(lián)邦政府對先進技術(shù)計劃的撥款累計22.69億美元，與此同時，這些項目還吸引了產(chǎn)業(yè)界21.02億的投資，聯(lián)邦政府投入與企業(yè)投入基本為1:1。

近年來，越來越多的國家采取研發(fā)稅收減免激勵措施來吸引企業(yè)和社會各界投資研發(fā)。從某種意義上說，政府實行研發(fā)稅收減免相當于增加了研發(fā)投入。相對于面向企業(yè)的研發(fā)計劃而言，這種措施針對面更廣、受益者更多，因此越來越多的國家采取了這種措施，而且研發(fā)稅收減免幅度有加大的趨勢。1995年，在30個經(jīng)合組織成員國中實行研發(fā)稅收減免政策的國家有12個，2006年，實行研發(fā)稅收減免政策的國家數(shù)增至20個。

管理細致——加強政府研發(fā)資金的管理審計

加強政府研發(fā)資金的管理是提高政府研發(fā)投入效率的有效保證。當前，各國采取切實措施，加強了政府研發(fā)資金的管理審計。

政府研發(fā)資金由投入管理型向績效管理型轉(zhuǎn)變。當前，很多國家的政府研發(fā)撥款都與資金使用的績效掛鉤。美國2002年推出了計劃評估等級工具，對其各個計劃（包括研發(fā)計劃）進行績效評估，評估結(jié)果分為有效、中等有效、勉強有效、無效四個等級，對于績效評估結(jié)果為有效的研發(fā)計劃，政府將增加資金投入，對于勉強有效或無效的計劃，政府將督促其改進，如果還不行的話，政府將減少甚至停止撥款。韓國政府經(jīng)費管理模式也越來越強調(diào)績效。2007年，韓國科學(xué)技術(shù)委員會第一次對51個大型國家研發(fā)項目進行評估，結(jié)果優(yōu)秀率為19%，合格率為63%，不合格率為18%。韓國科學(xué)技術(shù)委員會在審核2008年研發(fā)項目預(yù)算時將考慮其評估結(jié)果，對優(yōu)秀項目加大扶持力度，對不合格項目將減少經(jīng)費支持。

更多采用競爭性資助機制來分配政府研發(fā)資金。各國政府主要通過兩種方式來對其進行分配，一種是競爭性資助方式，即通過科技計劃或基金把資金撥付給競爭優(yōu)勝者的方式，另一種是非競爭性資助方式，即不通過競爭程序把資金直接撥付給政府科研機構(gòu)或其他機構(gòu)的方式。由于競爭性資助方式是把資金給予最優(yōu)秀或者最合適的研究團隊，因此，相對于制度性撥款而言，其資金使用效率應(yīng)該更高。當前，各國通過競爭性資助方式下?lián)艿馁Y金正在逐漸增加。美國2007財年預(yù)算案指出，為提高聯(lián)邦研究資金的使用效益，需要增強競爭性資助。日本從20世紀80年代開始就逐步提高競爭性研究資金的比例，進入90年代其增長幅度加大。從1990年到2004年，政府競爭性研究資金的數(shù)額從700億日元增至3600億日元。韓國1996年開始推行研究機構(gòu)的改革，政府對政府研究機構(gòu)的資助方式從“一次性撥款制度”轉(zhuǎn)向“基于項目的管理制度”的新制度，以提高政府研究機構(gòu)的效率。愛爾蘭通過競爭性資助方式分配的政府研發(fā)資金從1998年的28%提高到2004年的約50%。

完善管理體系，避免政府研究課題重復(fù)和不合理的浪費。為提高政府研發(fā)資金的使用效率和保障資金使用的公平性，許多國家都建立了相應(yīng)的管理體系并在不斷完善相關(guān)管理制度。為規(guī)范政府研發(fā)資金的管理，美國頒布了《聯(lián)邦會計和審計法》、《政府公司控制法》、《首席財務(wù)官法》、《政府管理改革法》等。為防止公共科研費用的不正當使用，日本綜合科技會議出臺了《關(guān)于防止公共研究費不正當使用的共同指導(dǎo)方針》，文部科學(xué)省出臺了《研究機構(gòu)公共研究費管理監(jiān)督指南（實施準則）》，同時，日本開通了“政府共通研究開發(fā)管理系統(tǒng)”，以杜絕政府部門研究課題的重復(fù)或政府研究經(jīng)費的過度集中。

（作者為中國科學(xué)技術(shù)信息研究所戰(zhàn)略研究中心副研究員）