征稅還是收費(fèi)：政府的選擇

[摘要]稅收及收費(fèi)是政府收入的兩種來源，二者都是政府為其提供的產(chǎn)品或服務(wù)而索取的補(bǔ)償。從市場的角度看，政府應(yīng)該采用“誰使用、誰付費(fèi)”的方式，向其產(chǎn)品或服務(wù)的使用者合理地收費(fèi)。然而，考慮到征收稅費(fèi)的各種交易費(fèi)用，用一定程度的價格體系扭曲為代價換取交易費(fèi)用的節(jié)約，或者說用稅部分地替代費(fèi)，可能是有效率的。進(jìn)一步，兩種方式的使用程度則依賴于各自交易成本的權(quán)衡。

[關(guān)鍵詞]費(fèi) 稅 交易費(fèi)用 政府

[中圖分類號]F812 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1004-6623(2008)04-0057-04

[作者簡介] 楊曉維(1955—)，四川成都人，北京師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與工商管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師。研究方向：企業(yè)理論、政府與市場；李石強(qiáng)（1979—），湖北武穴人，北京師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與工商管理學(xué)院博士生。

征稅和收費(fèi)是政府為履行其職能而取得收入的兩種最主要的形式。早在1776年，亞當(dāng)·斯密就在《國富論》第五編“論君主或國家的收入”中對國家收入進(jìn)行了系統(tǒng)論述，被熊彼特譽(yù)為“一篇自成體系的財政學(xué)論文，后來成了19世紀(jì)所有財政學(xué)論著的基礎(chǔ)”。斯密認(rèn)為國家收入的合法性來自國家承擔(dān)公共職能所必要的開支，如國防、司法、為便利商業(yè)而設(shè)立的公共工程和公共機(jī)構(gòu)等。換句話說，稅收及政府收費(fèi)作為國家收入的來源，實(shí)質(zhì)上是居民或經(jīng)濟(jì)組織購買國家所提供產(chǎn)品或服務(wù)所支付的價格①。在操作上，稅收一般對特定群體的每個成員實(shí)行法定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，而不區(qū)分每個成員分別對政府產(chǎn)品或服務(wù)的使用情況。收費(fèi)則是針對每個成員對政府提供產(chǎn)品或服務(wù)的使用而收取的費(fèi)用。

從市場的角度看，政府在為其提供的產(chǎn)品或服務(wù)索取補(bǔ)償?shù)臅r候應(yīng)該完全采用“誰使用、誰付費(fèi)”的方式，合理地收費(fèi)。然而，現(xiàn)實(shí)卻與此不同甚至相反：世界各國普遍同時采用征稅和收費(fèi)的方式，前者甚至是政府收入的主要構(gòu)成部分?？梢酝茢?，相對于收費(fèi)方式，稅收必然具有自身的某種優(yōu)勢，而政府在征稅和收費(fèi)兩種方式間選擇時也應(yīng)依據(jù)了某種原則。本文試圖說明，征收成本可能是政府選擇征稅還是收費(fèi)的著眼點(diǎn)。盡管應(yīng)該盡可能地利用收費(fèi)方式，但考慮到征收稅費(fèi)的各種交易費(fèi)用，用一定程度的價格體系扭曲為代價換取交易費(fèi)用的節(jié)約，或者說用稅部分地替代費(fèi)，可能是有效率的。進(jìn)一步，兩種方式的使用程度則依賴于各自交易成本的權(quán)衡。

一、收稅的困境

稅收，是政府按照法定標(biāo)準(zhǔn)，向居民和經(jīng)濟(jì)組織強(qiáng)制和無償征收而得的資金。可分為兩大類：一類是中央稅，構(gòu)成中央政府的固定財政收入，由中央集中管理和使用，如關(guān)稅、消費(fèi)稅、中央企業(yè)所得稅等；另一類是地方稅，構(gòu)成地方政府的固定財政收入，由地方政府管理和使用，如部分種類企業(yè)的營業(yè)稅、個人所得稅、城市維護(hù)建設(shè)稅等。政府收費(fèi)，則是政府公共部門中的一些行政單位和事業(yè)單位在向社會提供管理服務(wù)或事業(yè)服務(wù)時，以管理者或供給者的身份向被管理對象或服務(wù)消費(fèi)者收取的費(fèi)用。規(guī)范性的政府收費(fèi)從總體上來說通常也有兩類：一類是規(guī)費(fèi)（fees），即政府部門對公民個人提供特定服務(wù)或?qū)嵤┨囟ㄐ姓芾硭杖〉墓け举M(fèi)或手續(xù)費(fèi)，如行政規(guī)費(fèi)（護(hù)照費(fèi)、商標(biāo)登記費(fèi)等）和司法規(guī)費(fèi)（民事訴訟費(fèi)、刑事訴訟費(fèi)、結(jié)婚登記費(fèi)等）。另一類是使用費(fèi)（user charges），即政府部門對公共設(shè)施的使用者按一定標(biāo)準(zhǔn)收取的費(fèi)用，如高速公路通行費(fèi)、橋梁通行費(fèi)、汽車駕駛執(zhí)照費(fèi)等。

在政府提供的產(chǎn)品和服務(wù)中，有一些是全體社會成員能夠平等享受或消費(fèi)的公共設(shè)施和服務(wù)，如國防、社會治安等等，全體社會成員不論貧富都能共同享有。這類滿足社會公眾共同需要的產(chǎn)品和服務(wù)是所謂的純公共物品，一般認(rèn)為其非排他性和非競爭性的特征導(dǎo)致政府不能向其使用者直接收費(fèi)，只能通過強(qiáng)制征稅的方式彌補(bǔ)其供給成本①。中央稅的征收和使用往往就是為了提供這種全國范圍的純公共物品。有一些是地方性或局部性的純公共物品，有時也稱為“俱樂部產(chǎn)品”。對于這類物品，地區(qū)內(nèi)的居民可以共同②享受，政府一般是通過地方稅的方式來籌集所需資金。除此之外，政府還提供大量的準(zhǔn)公共物品。這類產(chǎn)品一方面具有純公共物品消費(fèi)上的外部性，另一方面又具有私人物品消費(fèi)的局部可排他性和競爭性特征，如教育、衛(wèi)生、公共文化、高速公路等。對這類物品而言，讓全體居民共同享有一個基本水平，對整個社會的發(fā)展具有重大意義，如基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、公共安全等，具有純公共物品的性質(zhì)。在此基礎(chǔ)上，對該類產(chǎn)品進(jìn)一步的消費(fèi)就具有較強(qiáng)的私人性質(zhì)，如高等教育、私人醫(yī)療、私人保鏢等，社會成員可以憑借個人財富進(jìn)行購買，其價格往往由市場競爭給定。

上述關(guān)于政府提供產(chǎn)品或服務(wù)分類的關(guān)鍵之處在于，是誰在使用或享受這些產(chǎn)品或服務(wù)。在實(shí)際生活中，不同地域、不同階層、不同類型的居民對公共物品的享受程度可能差異很大。在競爭性市場上，“天下沒有免費(fèi)的午餐”，任何人都必須為自己享有某種產(chǎn)品或服務(wù)而支付價格（費(fèi)用）。個人對產(chǎn)品的需求會反映在市場價格上，所傳遞的信息將帶來生產(chǎn)效率、交換效率和產(chǎn)品組合效率從而達(dá)到帕累托最優(yōu)狀態(tài)，經(jīng)濟(jì)自動有效地配置資源，使消費(fèi)者和生產(chǎn)者均實(shí)現(xiàn)福利最大化。政府雖然不是在競爭性的環(huán)境下提供產(chǎn)品或服務(wù)，但如果出現(xiàn)使用而不付費(fèi)或少付費(fèi)的情況，同樣會導(dǎo)致對該產(chǎn)品的過度消費(fèi)以及該產(chǎn)品的供給不足。

稅收不區(qū)分特定群體的每個成員分別對政府產(chǎn)品或服務(wù)的使用情況，這一方面會改變相對價格體系，導(dǎo)致價格信號扭曲，扭曲資源配置，最終出現(xiàn)社會福利損失。另一方面，甚至更為重要的是，征稅將政府產(chǎn)品或服務(wù)的消費(fèi)與分擔(dān)相分離，從而可能出現(xiàn)不享受產(chǎn)品或服務(wù)的人仍然繳稅（付費(fèi)），或者繳了稅卻享受不到公共產(chǎn)品和服務(wù)的情況。不僅損害效率，也有礙公平。例如，如果用稅收所得修建高速公路，就會出現(xiàn)不使用或少使用高速公路者補(bǔ)貼較多使用高速公路者的情況。同理，用稅收修建重點(diǎn)中學(xué)也存在這個問題，因為不是每個家庭的孩子都會進(jìn)入重點(diǎn)中學(xué)，但他們卻為此支付了成本（稅）。

因此，在理論上，對政府提供的產(chǎn)品或服務(wù)采用“誰使用，誰付費(fèi)”的原則（受益原則）將是最有效率的。同時，該原則也避免了那些沒有享受產(chǎn)品或服務(wù)的人也支付費(fèi)用的情況，在某種意義上也是公平的。對政府產(chǎn)品或服務(wù)應(yīng)該盡可能地采用收費(fèi)方式籌集資金，識別出其使用者并適當(dāng)收費(fèi)，沒有使用的則不應(yīng)該收費(fèi)。

二、征收成本的權(quán)衡

稅和費(fèi)都是政府取得財政收入的形式。政府取得財政收入，可以采用稅收形式，也可以采用收費(fèi)形式。不考慮征收成本，采用收費(fèi)方式既有效率，也兼顧公平。然而，就同一項政府產(chǎn)品或服務(wù)取得收入，兩種方式的成本往往是不同的。盡管稅收有損效率，也無助于公平。卻往往具有成本上的優(yōu)勢。

對全國性純公共物品而言，由于是對全民征收，不涉及對應(yīng)稅人的甄選（消費(fèi)量相同），二者在征收成本上差別不大。以國防為例，政府完全可以將每年國防預(yù)算平均分?jǐn)傇诿總€應(yīng)稅公民頭上，以“國防費(fèi)”的名義從其收入中統(tǒng)一扣除。地方性純公共物品的情況類似。對以上兩種情況，稅和費(fèi)在性質(zhì)上相同，只是稱謂不同而已。

然而，就準(zhǔn)公共物品而言，選擇征稅還是收費(fèi)方式需要進(jìn)行以下幾方面成本上的權(quán)衡。

第一，在有效甄別使用者的同時排除搭便車者的成本可能很高。以高速公路收費(fèi)為例，經(jīng)營者不僅要支付收費(fèi)人員的薪水，還要支付將公路建成封閉式的額外花費(fèi)，以及對逃費(fèi)者的追討費(fèi)用，等等。考慮到這一點(diǎn)，政府將高速公路建為開放式的，同時對所有購車者征收公路建設(shè)稅就成為一種可能的選擇，盡管這會導(dǎo)致較少行駛高速公路的購車者補(bǔ)貼較多行駛高速公路的購車者，進(jìn)而出現(xiàn)效率損失。勞動力成本越高，收費(fèi)人員的薪水支出越大，排除搭便車逃費(fèi)者的難度也就越大，政府就越會傾向于采用稅收的形式。

第二，要有效率地收費(fèi)，必須準(zhǔn)確測量每個成員對公共產(chǎn)品和服務(wù)的不同的使用量，從而分別計費(fèi)。準(zhǔn)確測量每個人的使用量并相應(yīng)收費(fèi)往往是有成本的，在某些情況下甚至成本高昂。而稅收針對所可能涉及的全體成員，有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，并不關(guān)心個體對產(chǎn)品的使用量，因此執(zhí)行起來比較容易。對于競爭性的私人物品①，使用量就是購買量，因此不需要花費(fèi)額外費(fèi)用確定消費(fèi)者的使用量。這類物品的收費(fèi)就是由市場競爭性確定的價格。對于帶有競爭性和排他性的準(zhǔn)公共物品，居民對其的使用量只能大致確定。因此，這類物品的補(bǔ)償一般采用稅費(fèi)結(jié)合的辦法：一部分通過稅收籌集，一部分則由向使用者收取一定費(fèi)用來解決。對于純公共物品，上文已述，社會全體都是使用者，因此雖然幾乎不可能，卻也沒有必要分別確定各經(jīng)濟(jì)主體對其的使用量，征稅或收費(fèi)只是稱謂的不同，在實(shí)質(zhì)上沒有區(qū)別。

以上兩點(diǎn)表明征收技術(shù)能夠決定相關(guān)成本的大小，從而影響政府選擇。收費(fèi)技術(shù)越高，亦即越容易排除搭便車者、查處逃費(fèi)者或者計量使用量，就越容易采用收費(fèi)的方式。例如，據(jù)報道，英國政府打算推出新的名為“開車付費(fèi)”的道路收費(fèi)制度，意指車子上路就付費(fèi)，有意用這個新的收費(fèi)辦法來取代目前的燃油稅和公路通行稅。為了保證每個駕駛者都能如實(shí)按照行駛里程來繳納道路通行費(fèi)，英國交通部打算在國內(nèi)100多萬輛汽車上安裝攝像鏡頭，通過車上的無線電信號系統(tǒng)來確定行駛在自己前面的汽車是否已經(jīng)繳納了該行駛路段的通行費(fèi)。來自由五個專業(yè)組織組成的Green Light Group集團(tuán)出版的一項最新研究報告進(jìn)一步認(rèn)為，有三種道路收費(fèi)技術(shù)可被運(yùn)用：利用直接的短距離通訊系統(tǒng)（DSRC）進(jìn)行收費(fèi)、利用衛(wèi)星和移動通訊系統(tǒng)的遠(yuǎn)距離電子定位（REP）系統(tǒng)進(jìn)行收費(fèi)和利用基于車輛號牌自動識別技術(shù)的車輛收費(fèi)系統(tǒng)進(jìn)行收費(fèi)。

除去技術(shù)因素以外，制度因素也會影響征稅與收費(fèi)兩種方式的相對成本。立法效率越高，程序越簡潔，法律調(diào)整落后于實(shí)際情況變化的時滯就越短，就越容易采用稅收的方式。

第三，收費(fèi)容易隨著條件的變化及時更改，比較靈活有效。但也正因為此，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)容易受到非經(jīng)濟(jì)（人為）因素的影響而改變，從而讓個人或經(jīng)濟(jì)組織難以形成明確穩(wěn)定的預(yù)期，不利于其制訂長期經(jīng)濟(jì)決策。另一方面，稅率的制定需要經(jīng)過完備的法律程序，在一定時期內(nèi)相對穩(wěn)定，便于經(jīng)濟(jì)主體的穩(wěn)定決策。不過，稅則的修改需要經(jīng)過復(fù)雜的法律程序，相關(guān)費(fèi)用較大。由于較長的時滯，稅則變化也往往落后于實(shí)際經(jīng)濟(jì)情況的變化。

第四，收費(fèi)往往是先使用，后付費(fèi)，如果沒享受到政府產(chǎn)品或服務(wù)就不需付費(fèi)，因此不會出現(xiàn)政府公共產(chǎn)品或服務(wù)供給缺失的問題。稅收則是先征收，后使用，因此會面臨資金使用流向的問題。如果政府行為沒有得到有效約束，就有可能將稅收從征收前聲稱的項目挪作他用。

由上所述，在決定采用征稅還是收費(fèi)為政府產(chǎn)品或服務(wù)取得收入的時候，選擇成本相對較低的方式更為符合效率原則。哪種方式成本更低，就應(yīng)該更多地采用哪種方式。在均衡情況，采納兩種方式的成本在邊際上應(yīng)該相等。

三、“亂收費(fèi)”與稅負(fù)過重

上一節(jié)對征稅和收費(fèi)成本權(quán)衡的論述有一個隱含的共同前提，即無論采用哪種形式，政府都能夠制定出“合理的”②價格。在實(shí)踐中，這很難做到。由于政府是非競爭性地提供產(chǎn)品和服務(wù)，沒有其他供給者的競爭。如果沒有在行為上的有效約束，便可能對其產(chǎn)品或服務(wù)進(jìn)行壟斷定價，亦即通常所說的“亂收費(fèi)”或者稅負(fù)過重現(xiàn)象。

從效率角度出發(fā)，對各行政事業(yè)單位的收費(fèi)適合采取自收自支的管理。如果政府由于財政資金供應(yīng)相對緊張而放松對單位收費(fèi)的管理，各行政事業(yè)單位就可能隨意增加收費(fèi)項目，制定壟斷性的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)不完全統(tǒng)計，在1985年以前，我國的行政事業(yè)性收費(fèi)項目不到100個，到1995年時已增加到2100多個（包括中央和自治區(qū)設(shè)立的收費(fèi)項目）。與此同時，地方部門擅自設(shè)立的收費(fèi)、攤派、集資項目大量出現(xiàn)。這加重了相關(guān)經(jīng)濟(jì)組織或個人的成本負(fù)擔(dān)，同時制造出大量缺乏有效監(jiān)督和管理的預(yù)算外資金，為貪污腐敗大開方便之門。

針對亂攤派、亂收費(fèi)的情況，稅費(fèi)改革被寄予了很大的期望，有人甚至認(rèn)為一切政府收費(fèi)都是不合理的，應(yīng)該全部取消，或全部實(shí)行費(fèi)改稅。2008年湖北省的省市“兩會”上，收費(fèi)站的存廢成了焦點(diǎn)話題之一，主要原因就是公路收費(fèi)增加企業(yè)的物流成本，阻礙了本地的招商引資。在實(shí)踐上，費(fèi)改稅也已涉及到了農(nóng)村、社會保障、交通車輛、環(huán)境保護(hù)和教育等經(jīng)濟(jì)和社會領(lǐng)域。

然而，一方面，一些收費(fèi)項目雖然有違政策法律的規(guī)定，被認(rèn)為是亂收費(fèi)，卻在實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)了準(zhǔn)公共物品的私人特征，因而是有效率的。例如，一些教學(xué)質(zhì)量較高的小學(xué)、初中、高中學(xué)校在對錄取新生收取正常的學(xué)雜費(fèi)外，另外加收高額的其他費(fèi)用。

另一方面，目前我國稅收體系已形成一套比較嚴(yán)格的管理體制，從票證、管理、征收、入庫都有嚴(yán)格的程序，相互監(jiān)督，職能分離。尤其是建立起了一套較為完備的計算機(jī)管理系統(tǒng)，企業(yè)、銀行、稅務(wù)機(jī)關(guān)三方聯(lián)網(wǎng)，稅款從納稅人賬戶上直接進(jìn)入國庫，杜絕了貪污、挪用現(xiàn)象。因此，費(fèi)改稅在短期內(nèi)能夠?qū)y收費(fèi)起到一定的抑制作用。但在長期，政府完全有可能不斷通過增設(shè)稅種、提高稅率等方式提高民間稅收負(fù)擔(dān)。近些年來，我國稅收收入在GDP中所占的份額不斷提高。我國的財政收入1999年突破1萬億元，2003年突破2萬億元，2005年突破3萬億元，2006年突破3.8萬億元。2007年全國稅收收入累計完成49449億元，比上年增收11813億元，增長31.4%，增幅為1994年以來最高水平。稅收收入占GDP比重達(dá)到20%，較上年提高兩個分點(diǎn)。2003年至2007年，全國財政收入累計約17萬億元，比上一個五年增加10萬億元，年均增長22%，大大高于GDP的增長速度。美國《福布斯》雜志前不久發(fā)表的2007“全球稅負(fù)痛苦指數(shù)”稱，中國稅負(fù)僅次于法國、比利時，名列世界第三。這一現(xiàn)象已經(jīng)引起了一些學(xué)者的擔(dān)心，人們開始討論這一情況出現(xiàn)的原因及其對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的利弊。周其仁認(rèn)為這一現(xiàn)象是由于政府利益的驅(qū)動，并建議通過國家預(yù)算控制稅收總量，稅收名目則可以自由調(diào)節(jié)①。

因此，無論是收費(fèi)還是征稅方式，在實(shí)踐上都可能出現(xiàn)政府壟斷定價的問題。

四、結(jié)論:政府的選擇

對政府提供的產(chǎn)品或服務(wù)采取收費(fèi)而不是稅收方式進(jìn)行補(bǔ)償，既有效率，也體現(xiàn)了公平。在不考慮征收成本的情況下，應(yīng)該盡可能采取收費(fèi)方式。考慮到收取成本，采用收費(fèi)方式還是稅收方式取決于二者在相關(guān)交易費(fèi)用上的相對比較。最后，所謂的費(fèi)改稅方式并不能在長期內(nèi)解決可能出現(xiàn)的政府壟斷定價行為。

本文認(rèn)為，在收費(fèi)還是征稅的選擇上，應(yīng)該首先通過內(nèi)部和外部機(jī)制對政府行為形成有效的制約，降低社會成員總的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，然后再根據(jù)交易費(fèi)用的權(quán)衡，選擇最為經(jīng)濟(jì)的政府產(chǎn)品或服務(wù)的補(bǔ)償方式。

首先，應(yīng)該進(jìn)行包括稅和費(fèi)的財政總量預(yù)算，從法律上控制經(jīng)濟(jì)組織和個體的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。從財政收入的構(gòu)成看，各發(fā)達(dá)國家或多或少都存在一定數(shù)量的收費(fèi)，但無一例外地將其納入預(yù)算統(tǒng)一管理。并且，政府收費(fèi)均須通過法律程序（議會辯論并舉行聽證會等）才能立項，與之相關(guān)的收費(fèi)機(jī)構(gòu)、收費(fèi)總量及收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定者，也都在相關(guān)的法律中予以明確。只有建立起這些足夠大的政府外部的制衡力量，所謂“以法治費(fèi)”才能成為現(xiàn)實(shí)。例如，美國的移民收費(fèi)，從立項到相關(guān)內(nèi)容都由《新移民法》規(guī)定得清清楚楚，國務(wù)院和移民局作為收費(fèi)單位不過是依法辦事。

其次，打破行政和經(jīng)濟(jì)的地區(qū)限制，鼓勵地方政府之間的競爭，約束地方政府的行為。除了政府內(nèi)部相關(guān)機(jī)制能夠?qū)Ω餍姓聵I(yè)單位的權(quán)力進(jìn)行一定的制約以外，地方政府之間的競爭也能夠自動約束其相關(guān)行為。隨著地區(qū)分割的逐漸消失，資源在國內(nèi)的流動越發(fā)自由。如果某地方政府不約束自身行為，出現(xiàn)亂收費(fèi)、亂攤派的現(xiàn)象，就會降低外地企業(yè)在當(dāng)?shù)氐耐顿Y意愿，甚至本地企業(yè)有可能不堪重負(fù)而選擇離開。因此，為了發(fā)展本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)，地方政府會競相創(chuàng)造良好的投資環(huán)境，這必然需要約束自身的行為。

第三，努力提高征收技術(shù)，降低收費(fèi)成本，逐漸擴(kuò)大收費(fèi)的范圍。在控制政府亂收費(fèi)的情況下，通過技術(shù)進(jìn)步降低收費(fèi)成本，便可以擴(kuò)大收費(fèi)的范圍，減少稅收的種類，使得所有使用或享受政府產(chǎn)品或服務(wù)的人承擔(dān)其必需的成本，減輕甚至消除那些少使用乃至不使用政府產(chǎn)品的人的負(fù)擔(dān)。