政府性投資項目全過程跟蹤審計

國家《審計法》頒布后建設(shè)工程審計才正式實施，整個審計重點放在對工程竣工驗收后的結(jié)算審計，是一種事后的靜態(tài)審計監(jiān)督，事前和事中基本沒有審計部門介入。不難看到，傳統(tǒng)審計模式存在著不少缺陷：一是介入時段滯后。當(dāng)事后審計開始時工程已竣工驗收，許多施工過程已無法看到，隱蔽工程更難再現(xiàn)，當(dāng)后期結(jié)算中遇到爭議時，很難在現(xiàn)場觀察取證。二是介入形式被動。審計前，審計人員基本上是局外人，對施工、驗收和結(jié)算等過程基本不顧問，不能主動深入到現(xiàn)場，僅僅是在接受建設(shè)方委托后，才應(yīng)合同或協(xié)議要求，被動地開始審計工作。三是分歧爭議頻繁。當(dāng)一些簽證或變更內(nèi)容表述含糊或理解角度不同時，但審計人員手里卻沒有詳實確鑿的記載和證據(jù)，而無法說服對方。因此，爭議時常發(fā)生，甚至分歧越來越大，其結(jié)果是審核久拖不決，延長了審計周期。四是靜態(tài)操作存在局限。建設(shè)工程全壽命過程包含了決策、設(shè)計、招投標(biāo)、施工、工程竣工結(jié)（決）算及后評估這些階段。顯然，傳統(tǒng)審計范圍只涵蓋了施工和竣工結(jié)（決）算兩個階段，若著眼于工程的整個周期，這種審計帶有很大的片面性和局限性，不能全面反映出對其它階段經(jīng)濟活動的審核監(jiān)督。即使是在施工、竣工結(jié)算這兩階段內(nèi)，也只是在事后環(huán)節(jié)介入，事前事中工作量幾乎為零。因此，這種只注意到單一環(huán)節(jié)和單一階段，不考慮相關(guān)相鄰影響因素的傳統(tǒng)審計就只是靜態(tài)的工作方法而不是動態(tài)的，這就使整個工程實施過程出現(xiàn)了監(jiān)督視野的“盲區(qū)”。糾正這種現(xiàn)象，審計機關(guān)必須前移審計“關(guān)口”，實行從前期準(zhǔn)備、建設(shè)實施直至竣工投入使用的全過程跟蹤審計，從而做到及時發(fā)現(xiàn)并糾正問題，實現(xiàn)“不等亡羊先補牢”，避免造成不可挽回的損失。

一、加強政府性工程項目跟蹤審計的重要性

1.有利于完善監(jiān)督體制，增加決策的透明度，防止滋生腐敗行為。近些年來，工程建設(shè)領(lǐng)域一直存在著較為嚴(yán)重的腐敗現(xiàn)象，防而不止，堵而不絕。造成這種狀況的重要原因之一，就是缺乏有效的監(jiān)督體制，未能形成工程投資、管理、監(jiān)督等之間權(quán)責(zé)明確、相互制衡的決策、管理和監(jiān)督體制。其中，審計本來作為重要的監(jiān)督部門，但卻只是在工程竣工后才開始進(jìn)行，這時“木已成舟”，審計所發(fā)現(xiàn)的問題大多已難以改變和挽回。而實行跟蹤審計，有利于審計人員從投資決策開始就參與到對工程項目的監(jiān)督之中，隨時就發(fā)現(xiàn)的問題向有關(guān)各方提供決策咨詢意見，及時揭露工程建設(shè)過程中的舞弊、違紀(jì)、違規(guī)行為，制止不正之風(fēng)，促進(jìn)建設(shè)、施工、監(jiān)理、設(shè)計單位認(rèn)真履行各自職責(zé)，相互配合，正確運用權(quán)力，實施科學(xué)決策和管理，提高建設(shè)工程實施的透明度和公信度，遵循國家有關(guān)規(guī)定，防范產(chǎn)生錯誤和腐敗行為。

2.有利于嚴(yán)格貫徹和執(zhí)行國家對建設(shè)工程相關(guān)的審計、建筑、招投標(biāo)等法律、法規(guī)。目前，建設(shè)項目主要由《招標(biāo)投標(biāo)法》、《合同法》、《建筑法》等法規(guī)來規(guī)制。在項目建設(shè)審計中，審計部門除按要求依據(jù)《審計法》的規(guī)定外，還需要依據(jù)其他法律的規(guī)定。但是，由于這些法律法規(guī)之間缺乏有效銜接，傳統(tǒng)的審計方式往往造成對所發(fā)現(xiàn)問題在法律適用上的困難。如對工程造價審計爭議是適用《審計法》還是《合同法》的問題；施工方利用建設(shè)單位某些失誤套走建設(shè)資金的問題等。而開展建設(shè)項目跟蹤審計，審計部門及時參加工程建設(shè)的每個主要階段和環(huán)節(jié)，就能清晰當(dāng)時的情況和應(yīng)當(dāng)適用的法律，并從整個法律法規(guī)體系出發(fā)做出恰當(dāng)?shù)呐袛?，避免理解和?zhí)行的偏差。

3.有利于加強建設(shè)項目管理。采取跟蹤審計，將審計監(jiān)督貫穿于從前期準(zhǔn)備、建設(shè)實施直至竣工投產(chǎn)的全過程，能及時發(fā)現(xiàn)和糾正招投標(biāo)、合同管理、承發(fā)包、現(xiàn)場管理、投資控制等建設(shè)環(huán)節(jié)中常見的或苗頭性的問題，督促建設(shè)單位加強內(nèi)控管理，強化責(zé)任意識，有效遏止對建設(shè)工程實施中的一些瞎指揮、亂簽證、隨意變更等現(xiàn)象，促進(jìn)建設(shè)單位健全制度，規(guī)范運作，科學(xué)管理。

4.有利于提高建設(shè)投資績效。在我國，建設(shè)工程項目損失浪費、擠占挪用、權(quán)錢交易等現(xiàn)象屢禁不止，嚴(yán)重降低了建設(shè)投資績效。如果實施建設(shè)工程項目跟蹤審計，就可以給建設(shè)項目的所有參加方套上法律法規(guī)和財經(jīng)紀(jì)律的“緊箍咒”，強化他們在其履行各自職能過程中的責(zé)任意識，及時梳理建設(shè)項目進(jìn)行中各方之間的利益關(guān)系，明確各方在建設(shè)項目實施中處理有關(guān)問題的依據(jù)和規(guī)范，從而最大程度的引導(dǎo)和規(guī)范各方的行為，防微杜漸，整體上提高建設(shè)投資績效。

二、政府公共工程全過程跟蹤審計的內(nèi)容

1.對項目執(zhí)行基本建設(shè)程序進(jìn)行審計。違反基本建設(shè)程序，將會導(dǎo)致?lián)p失浪費。因此，跟蹤審計就要從檢查程序的履行情況，報、批手續(xù)的完備情況以及批準(zhǔn)權(quán)限等方面入手，促進(jìn)工程建設(shè)單位按規(guī)定辦事，避免發(fā)生決策上的失誤。

2.對被審計單位內(nèi)控制度進(jìn)行審計。重點檢查是否建章立制、制度是否完善、職責(zé)是否明確等。

3.對征地拆遷情況進(jìn)行審計。重點檢查程序是否合法、政策是否公開、手續(xù)是否完善、標(biāo)準(zhǔn)是否達(dá)到。

4.對招標(biāo)投標(biāo)和合同履行情況進(jìn)行審計。對招標(biāo)文件、評標(biāo)辦法的內(nèi)容是否合法、合規(guī)進(jìn)行審核，提出修改意見。對招標(biāo)投標(biāo)過程進(jìn)行審計，及時糾正過程中存在的不規(guī)范行為，對違法行為及時移送處理。對合同條款的合法性、合規(guī)性、合理性進(jìn)行審計，防止合同條款約定失誤造成投資增加和雙方爭議。對合同履行情況進(jìn)行審計，審查有無違法轉(zhuǎn)包和違規(guī)分包的現(xiàn)象，糾正違反合同條款和執(zhí)行合同不到位的行為，促進(jìn)嚴(yán)格履行合同。

5.對材料、設(shè)備采購情況進(jìn)行審計。主要審查應(yīng)由政府采購的項目是否落實、材料和設(shè)備采購以及材料價差調(diào)整有無相應(yīng)的管理辦法、是否按概算批準(zhǔn)的內(nèi)容采購、采購價格是否合理。通過審計，促進(jìn)被審計單位通過招標(biāo)投標(biāo)方式選擇供應(yīng)商，節(jié)省投資，預(yù)防腐敗現(xiàn)象發(fā)生。

6.對設(shè)計變更進(jìn)行審計。重點審查變更方案是否經(jīng)過充分認(rèn)證、變更手續(xù)是否齊全、變更理由是否充分、是否有利于節(jié)約投資和保證質(zhì)量。

7.對工程結(jié)算進(jìn)行審計。工程造價的真實性直接影響項目投資的真實性。單項工程完成一個審一個，審一個清一個，縮短了竣工決算審計時間。改變以往以核減率評價工程審計效果的觀念，強調(diào)跟蹤審計的實際成效。

8.對建設(shè)項目的投資效果進(jìn)行審計。主要檢查項目建成的實際效果與預(yù)期效果是否一致，并予以客觀的評價。

搞好跟蹤審計必須構(gòu)筑“三道防線”，即要求建設(shè)方從強化內(nèi)控制度入手，由內(nèi)部審計機構(gòu)對施工單位承攬工程項目決算把第一道關(guān)。在內(nèi)審機構(gòu)審核的基礎(chǔ)上，再由被審計單位聘請社會中介結(jié)構(gòu)把第二道關(guān)。最后由審計機關(guān)實施審計把第三道關(guān)。

三、跟蹤審計做法

1.準(zhǔn)確定位，依法獨立地履行審計監(jiān)督職能。審計機關(guān)和審計組一定要恪守《審計法》賦予我們監(jiān)督的職能，做到到位而不越位，不替代建設(shè)單位和相關(guān)職能部門職責(zé)；獨立開展審計監(jiān)督，不能搞同體監(jiān)督，不混同于被審計單位的內(nèi)審機構(gòu)。在跟蹤審計時，把握好審計機關(guān)是監(jiān)督者的角色定位，把握好審計機關(guān)是依法獨立開展監(jiān)督。審計經(jīng)費由財政預(yù)算安排或按政府規(guī)定解決，委托中介機構(gòu)要堅持“誰委托、誰付費”的原則。

2.對不同建設(shè)項目，采取不同的跟蹤審計模式。對投資規(guī)模大、建設(shè)周期長的項目，由審計機關(guān)根據(jù)項目特點和自身力量，安排每年幾次、每季度一次的定期跟蹤審計；對一些投資規(guī)模較小、有較成熟的管理經(jīng)驗、市場競爭較為充分的項目，根據(jù)項目的特點，選擇重點控制環(huán)節(jié)，如招投標(biāo)階段、重大設(shè)計變更、重點隱蔽工程、材料設(shè)備采購等環(huán)節(jié)，進(jìn)行不定期地跟蹤審計；對政府要求高、時間緊、投資額較大的項目，審計機關(guān)派出審計組進(jìn)駐項目現(xiàn)場，與項目建設(shè)同步進(jìn)行駐場跟蹤審計。

3.增強審計的服務(wù)性。寓監(jiān)督于服務(wù)之中，既要當(dāng)好政府資金的“衛(wèi)士”，又要當(dāng)好決策者、管理者的“謀士”，確保在項目基本建設(shè)程序、被審計單位內(nèi)控制度、征地拆遷情況、招標(biāo)投標(biāo)和合同履行情況、材料與設(shè)備采購情況、設(shè)計變更情況、工程結(jié)算等跟蹤審計的質(zhì)量和效果。

4.整合資源，不斷完善跟蹤審計工作機制。整合審計資源，采用整合內(nèi)審機構(gòu)、社會中介機構(gòu)、審計機關(guān)力量，構(gòu)筑跟蹤審計“三道防線”的做法。在工作方式上，審計機關(guān)采用聘請具有與審計事項相關(guān)專業(yè)知識的人員參加審計組，或委托具有法定資格的社會中介機構(gòu)協(xié)助審計，并加強對聘請人員和受托機構(gòu)審計質(zhì)量和廉政建設(shè)的監(jiān)督管理。審計機關(guān)對審計結(jié)果的真實性、合法性負(fù)責(zé)。

5.完善跟蹤審計制度和程序，把握關(guān)鍵控制點，主動規(guī)避審計風(fēng)險。

（作者單位：廣豐縣審計局）