也談績效審計

隨著我國財政體制改革的深化，加強(qiáng)財政資金管理，提高財政資金綜合績效成為我國財政管理和改革的重要目標(biāo)。由于我國績效審計處于起步階段，尚未形成具有中國特色的審計模式。因此建立適合中國國情的政府績效審計制度的具有重要意義。

績效審計已經(jīng)成為大部分國家政府審計的主流，許多國家已經(jīng)制定了專門的績效審計制度。我國績效審計起步較晚，在1991年全國審計工作會議上，審計署首次提出：“在開展財務(wù)審計同時，逐步向檢查有關(guān)內(nèi)部控制制度和效益審計方面延伸”，這是我國政府部門首次提出績效審計的概念，這對于國家審計來說是一個巨大的飛躍。

我國政府績效審計工作范圍包括對政府組織、項目、活動或職能的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性進(jìn)行客觀和系統(tǒng)的檢查。所謂經(jīng)濟(jì)性，是指以最低費(fèi)用取得一定質(zhì)量的資源，即支出是否節(jié)約。主要審查和評價政府投入的各種資源是否得到經(jīng)濟(jì)合理的利用；效率性，是指以一定的投入取得最大的產(chǎn)出或以最小的投入取得一定的產(chǎn)出，即支出是否講究效率；效果性，是指在多大程度上達(dá)到政策目標(biāo)、經(jīng)營目標(biāo)和其他預(yù)期結(jié)果。在審計一個具體目標(biāo)時，既要從一個審計對象的角度看問題，又要從整體上全局上去看問題；既包括直接的經(jīng)濟(jì)效益，又包括與此相聯(lián)系的社會效益。

績效審計的主要目標(biāo)是揭露反映體制轉(zhuǎn)軌時期影響經(jīng)濟(jì)活動效益、效果和效率的體制性、機(jī)制性和管理性問題，一是在權(quán)力的制約和監(jiān)督方面，要促進(jìn)問責(zé)機(jī)制的建立，重點(diǎn)揭露和反映由于行政權(quán)力失控或不作為、亂作為造成的公共資源配置不當(dāng)、管理不善、利用率低下等問題；二是在行政效能方面，重點(diǎn)披露由于體制不順、職責(zé)不清造成的行政成本高、資源浪費(fèi)大、行政效率低的問題；三是在科學(xué)發(fā)展方面，分析和評價由于體制缺陷、管理缺損所導(dǎo)致的影響經(jīng)濟(jì)社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的深層次問題。并深入分析其產(chǎn)生發(fā)展的根本原因，從體制、機(jī)制和管理的層面上提出解決問題的意見和建議，引起政府領(lǐng)導(dǎo)和社會各界對這些問題的重視和關(guān)注，從根本上達(dá)到促進(jìn)規(guī)范部門、單位和企業(yè)的內(nèi)部管理，深化經(jīng)濟(jì)體制改革，完善社會主義民主與法制，提高各類經(jīng)濟(jì)活動的經(jīng)濟(jì)和社會效益。從長期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略角度來看，績效審計應(yīng)圍繞公共財政體制的建立，對公共支出的績效進(jìn)行評價，包括：政策評估、決策審查、資金管理、使用效果等，旨在審查與評價政府部門使用公共資金的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，促進(jìn)政府部門正確決策，依法理財，有效履行職責(zé)，提高財政管理水平。

做好績效審計專項審計調(diào)查是當(dāng)前開展績效審計重要的方式方法。專項審計調(diào)查是具有中國特色的、解決當(dāng)前審計工作一些突出問題的最有效的辦法，也是效益審計的一種有效形式。專項審計調(diào)查是目前各級審計機(jī)關(guān)在績效審計中最常用、最有效的方法。專項審計調(diào)查具有程序簡便、靈活機(jī)動、宏觀目的性明確、工作時效性和針對性強(qiáng)、效果明顯等特點(diǎn)，能夠針對宏觀管理中存在的突出問題，側(cè)重于加強(qiáng)分析研究，提出審計建議，更有利于發(fā)揮審計監(jiān)督的建設(shè)性功能。相對而言，專項審計調(diào)查更適應(yīng)現(xiàn)階段審計工作的實際需要。今后的績效審計實踐應(yīng)在逐步減少一般性財務(wù)收支審計項目的同時，不斷加大專項審計調(diào)查項目比重，使之在績效審計實踐中發(fā)揮更加積極的作用。

與財務(wù)收支真實合法審計相比，績效審計是面向未來的審計，審計人員在揭露問題的基礎(chǔ)上，要進(jìn)行趨勢分析，并提出解決問題的方案?？冃徲嫷木唧w方法要根據(jù)審計目標(biāo)而定，并沒有固定通用的方式方法，往往要運(yùn)用多學(xué)科的知識，對審計目標(biāo)進(jìn)行分析評價，為審計結(jié)論提供科學(xué)依據(jù)。這些學(xué)科領(lǐng)域包括：公共管理和現(xiàn)代預(yù)算制度、成本效益與經(jīng)濟(jì)分析學(xué)的分析方法、應(yīng)用統(tǒng)計學(xué)與計算機(jī)技術(shù)、心理調(diào)查技術(shù)與其他行為科學(xué)、包括政治學(xué)在內(nèi)的社會科學(xué)等等比較常用的績效審計具體操作方法包括：文件查閱、文件審閱、訪談、二手資料的評價和使用、調(diào)查、現(xiàn)場走訪、觀察、比較、個案材料、借鑒、分析、統(tǒng)計分析、管理分析、可行性研究報告評價、固定成本分析、盈虧平衡分析、工程概預(yù)算評價、環(huán)境分析、體制/運(yùn)營模式分析、咨詢、抽查、財務(wù)審計、科學(xué)實驗等。由于績效審計工作自身的復(fù)雜性和多樣性，我們認(rèn)為，績效審計的方法具有以下幾個主要特點(diǎn)：一般性和多樣性的統(tǒng)一?？冃徲嫷膶ο蠖喾N多樣，幾乎不受條件和環(huán)境限制，涉及與政府有關(guān)的各個方面，而且目的各異，所以使用一種固定的審計方法來完成不同的績效審計項目是不可能的。因此，必須針對不同的審計對象和目的設(shè)計不同的取證和分析方法。與其他學(xué)科相融合。審計是一門邊緣學(xué)科，其自身的發(fā)展總是和其他學(xué)科融合在一起的，包括方法體系。審計自始至終都是依附于其他項目和學(xué)科上的，具有很強(qiáng)的從屬性?？冃徲嫹椒ǖ倪x擇則更加外向化，不再拘泥于傳統(tǒng)的財務(wù)收支審計方法。其他學(xué)科或政府部門使用的評價、調(diào)查、研究方法都可以在績效審計中使用?？傊彩怯欣诳冃徲嬮_展的方法都應(yīng)歸入績效審計的方法體系。各種審計方法綜合運(yùn)用。由于績效審計具有復(fù)雜性、廣泛性的特點(diǎn)，審計過程中往往是多種方法交叉使用或同時使用，以取得更好的成效。審計查處與分析促進(jìn)相結(jié)合。揭示查處是手段，促進(jìn)發(fā)展是目的。要在揭露查處的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)綜合分析。綜合分析不是將情況和數(shù)據(jù)簡單相加，而是將所有資料進(jìn)行深加工，用全面、系統(tǒng)、辨證、歷史的觀點(diǎn)“去粗取精、去偽存真、由此及彼、由表及里”，以得出準(zhǔn)確的意見和結(jié)論。

雖然今后政府審計將逐步突破財務(wù)收支審計向績效審計方向發(fā)展，但在相當(dāng)長一個時期內(nèi)，真實合法性審計仍然是審計工作的重點(diǎn)內(nèi)容，不能放松。同時，由于績效審計自身的復(fù)雜性和廣泛性，開展績效審計項目需要投入更多的人力物力。這就要求國家審計機(jī)關(guān)必須加強(qiáng)對現(xiàn)有審計資源的整合。一是加強(qiáng)審計機(jī)關(guān)內(nèi)部各職能處室和上下級審計機(jī)關(guān)之間的聯(lián)動協(xié)作，實現(xiàn)人力和信息資源的順暢流動，發(fā)揮整體優(yōu)勢，降低審計成本，必要時也可集中力量開展全省性的績效審計項目；二是充分運(yùn)用社會審計和內(nèi)部審計的力量，發(fā)揮他們在真實合法性審計方面的優(yōu)勢，將大部分真實合法性審計任務(wù)委托給社會審計和內(nèi)部審計完成，審計機(jī)關(guān)重點(diǎn)抓好對社會審計和內(nèi)部審計的綜合監(jiān)督，從而集中更多的精力和時間開展績效審計項目；三是要重視建立績效審計專家隊伍，特別是一些績效審計的重點(diǎn)領(lǐng)域，應(yīng)聘請一些專業(yè)領(lǐng)域的權(quán)威專家，擔(dān)任績效審計人員或顧問。

績效審計實踐的發(fā)展有一個由淺入深、逐步深入的過程。所謂由淺入深，一是要解決好績效審計與財務(wù)收支審計之間的關(guān)系，虛假會計信息和違法違規(guī)行為是造成國有資產(chǎn)和政府資金流失浪費(fèi)的根本因素，因此首先要從財務(wù)收支審計發(fā)現(xiàn)的不真實、不合法的普遍性、傾向性問題入手開展績效審計工作；二是要從專項審計調(diào)查入手，審計調(diào)查可大可小、可繁可簡，尤其有利于發(fā)現(xiàn)和揭露帶有共性的問題，易于向績效審計轉(zhuǎn)型。

績效審計要求審計人員要非常深入地了解政府工作的目標(biāo)，要掌握一定的宏觀經(jīng)濟(jì)決策、經(jīng)濟(jì)管理等方面的專業(yè)知識。但目前審計機(jī)關(guān)的審計人員知識結(jié)構(gòu)較單一，缺少訓(xùn)練有素、能運(yùn)用績效審計知識的一專多能的復(fù)合型人才。加強(qiáng)績效審計培訓(xùn)、教育已迫在眉睫。對審計人員進(jìn)行績效審計培訓(xùn)，不僅要有國內(nèi)外績效審計理論研究成果，而且還要重點(diǎn)突出績效審計實務(wù)的培訓(xùn)。當(dāng)前最佳的方法是配合對某一領(lǐng)域或行業(yè)績效審計，進(jìn)行審前培訓(xùn)。著重拓寬審計人員的思路，一方面使審計人員具備創(chuàng)新能力，能夠發(fā)現(xiàn)與財務(wù)審計不同的問題；另一方面，能夠以聯(lián)系發(fā)展的觀念看待或解決審計查出的問題。要進(jìn)行政府環(huán)境培訓(xùn)，使審計人員非常深刻地了解政府工作并對政府業(yè)績形成有價值的評判。要進(jìn)行績效審計方法和技術(shù)的培訓(xùn)，重點(diǎn)提高審計人員績效審計的能力和經(jīng)驗。要進(jìn)行具體績效審計項目的技能培訓(xùn)，如統(tǒng)計學(xué)、社會科學(xué)、計算機(jī)技術(shù)等。

（作者單位：宜春市審計局）