我國開展政府績效審計的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

一、政府低效的經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋

（一）公共選擇理論

新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點認(rèn)為，國家行為是解決現(xiàn)實中因外部性或公共物品的存在而產(chǎn)生的“市場失敗”問題，達(dá)到帕累托最優(yōu)的根本方法。而本世紀(jì)60年代初在美國出現(xiàn)的以詹姆斯、布坎南等人為代表的公共選擇學(xué)派創(chuàng)立了公共選擇理論，將西方經(jīng)濟(jì)學(xué)中“經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)引入對政治體制和政府行為的分析作為基礎(chǔ)。認(rèn)為官僚、政客和投票者的自利行為如果沒有制度改革的制約，將導(dǎo)向永恒不變的政府經(jīng)費膨脹，產(chǎn)生非理性和非效率的后果。這樣，“市場失敗”就會讓位于“政府失敗”（J.Buchanan，The Limits of Liberty，ch.9，University of Chicago Press，1975.）。

所謂公共選擇，就是通過集體行動和政治過程來決定公共物品的需求、供給和產(chǎn)量。它是對資源配置的非市場選擇即政府選擇。公共選擇理論認(rèn)為，政府也是由一群自私的理性經(jīng)濟(jì)人組成，它的選擇即公共選擇，在很大程度上是受政治家和官員的動機(jī)支配。因而，政府的所作所為并不總像應(yīng)該的那樣或像理論上所說的那樣“合理”和“有效”，致使公共支出規(guī)模過大或效率低下。

（二）政府低效的原因分析

政府作為“理性經(jīng)濟(jì)人”來為公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的行為低效的原因在于以下幾方面：

1.政府部門缺乏降低成本的內(nèi)在動力和外在壓力。首先，政府缺乏降低成本的內(nèi)在動力，公共部門耗費的是公共資源，不存在私有產(chǎn)權(quán)的制約；其收入源于稅收，與提供公共物品的質(zhì)量無關(guān)，因此，政府部門沒有賺取最大利潤的沖動。其次，政府部門也缺乏降低成本的外在壓力，公共產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)是為政府所壟斷的，這就有可能導(dǎo)致政府部門的過分投資，生產(chǎn)出多余的產(chǎn)品和服務(wù)，造成大量的浪費；同時由于缺乏競爭的外在壓力，政府部門也就失去了改善管理、降低成本的動力。

2.權(quán)力尋租。布坎南把尋租定義為：“那些本可以用于價值生產(chǎn)的資源被用于只不過是為了決定分配結(jié)果的競爭。尋租從總體上看沒有配置價值，是一種純粹的社會浪費?！薄皺?quán)力尋租”一般指政府的各級官員或企業(yè)的高層領(lǐng)導(dǎo)利用手中的權(quán)力，避開各種控制、法規(guī)、審查，從而達(dá)到尋求或維護(hù)即得利益的一種活動。一方面，政府官員行使各種政府行為，對資源進(jìn)行調(diào)控，此為權(quán)力；另一方面，政府官員本身又是經(jīng)濟(jì)角度的人，如果在客觀上缺乏對政府官員的有效監(jiān)督和管理，而在主觀上政府官員缺乏職業(yè)道德和社會責(zé)任心，此時，缺乏約束的政府官員就漸漸喪失理性，利用政府賦予的權(quán)力換取金錢以滿足個人私利，這就是所謂的“權(quán)力尋租”。

（三）對政府財政支出有效管理的必要性

由布坎南的公共選擇理論得知政府有追求權(quán)力極大化和預(yù)算規(guī)模最大化的本能。為使政府的支出具有一定的合理性和有效性，就必須對政府的財政支出實行有效管理，對政府的每項經(jīng)濟(jì)支出決策實施成本——效益核算。

政府作為公眾利益的代理人，對公共資源進(jìn)行管理和經(jīng)營，對公共資源的所有者——公眾負(fù)有不斷提高公共資源的使用效率和效果的責(zé)任。但是，政府是一個相對封閉的系統(tǒng)，信息的不對稱必將使政府的行政行為偏離公眾需求而產(chǎn)生暗箱操作，這就會影響公眾的利益，也會影響政府的行政效能。

要使政府有效的使用資源，提高政府管理效率，關(guān)鍵是要提高政府管理部門官員的責(zé)任感、責(zé)任心和法律政策水平。政府績效審計審查的就是政府管理資源的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，評價政府的責(zé)任，發(fā)現(xiàn)其不足，促進(jìn)其提高效率。所以政府除了在開展行政活動時要保證信息公開、決策公開、信息暢通、增強(qiáng)透明度外，還應(yīng)該在政府之外，用“外力”來給政府施壓，加強(qiáng)對政府行為的監(jiān)控，它包括對政府行為的監(jiān)督、評估和控制。從而增強(qiáng)政府官員的責(zé)任感，促進(jìn)政府部門正確決策，有效履行職責(zé)，不斷提高管理績效，充分發(fā)揮財政對國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的促進(jìn)作用，推動社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

二、政府支出低效影響我國財政乘數(shù)

為了改變我國通貨緊縮的趨勢，防止經(jīng)濟(jì)步入衰退，1998年中央政府開始實施了積極的財政政策。該政策主要目的是通過增加公共投資支出，以擴(kuò)大內(nèi)需，刺激國內(nèi)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長，提高就業(yè)水平。通過擴(kuò)張政府的支出促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，主要是利用財政乘數(shù)效應(yīng)。乘數(shù)理論是英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家卡恩首先提出的，后來通過凱恩斯得到了推廣。凱恩斯經(jīng)濟(jì)學(xué)以財政政策作為需求管理的重要途徑，在有效需求不足的情況下，增加政府支出的擴(kuò)張性財政政策能夠在經(jīng)濟(jì)中產(chǎn)生乘數(shù)效應(yīng)，即政府支出的增加可以引致總產(chǎn)出的數(shù)倍增加。根據(jù)凱恩斯的乘數(shù)理論，財政投資支出的理論乘數(shù)為1／（1－c），c為居民邊際消費傾向。因此影響乘數(shù)效應(yīng)的基本因素是居民的邊際消費傾向。乘數(shù)是邊際消費傾向的函數(shù)，它與邊際消費傾向成正比，邊際消費傾向越大，乘數(shù)效果也就越明顯。

我國學(xué)者對我國居民邊際消費傾向的測算不盡相同，由此得出的我國財政乘數(shù)也有差別。根據(jù)中國社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)所宏觀課題組的分析，我國自20世紀(jì)90年代以來，居民邊際消費傾向是下降趨勢，1998年僅為0.35；王金明、高鐵梅（2004）計算出的1995年至2002年中國居民邊際消費傾向在0.46～0.62之間變動；郭杰（2004）得出的我國1997至2002年的邊際消費傾向的平均值為0.4885，由此計算出來的財政乘數(shù)平均值為1.81；盧亮（2005）計算出了1998至2001年的邊際消費傾向，它們分別是0.52、0.59、0.47、0.46，平均0.51。以上所得出的數(shù)據(jù)雖然有較大的差異，但可以得出的結(jié)論是，我國的財政乘數(shù)數(shù)值并不大。另外在計量財政乘數(shù)時還應(yīng)考慮稅收乘數(shù)和轉(zhuǎn)移支付乘數(shù)。比如若考慮稅收乘數(shù)，則平衡預(yù)算乘數(shù)隨支出擴(kuò)大的變化見下圖：

平衡預(yù)算乘數(shù)

若初始的均衡點在Y0，支出的平衡預(yù)算增加可看作一個兩步的過程。首先，政府支出增加使產(chǎn)出曲線上移，產(chǎn)出從Y0增加到Y(jié)1。然后政府提高稅率以支付增加的支出，較高的稅率減少了在每一收入水平上的消費，因此，總消費函數(shù)較為平緩，使產(chǎn)出曲線下移。新均衡在Y2達(dá)到。凈影響是增加國民產(chǎn)出，使它從Y0增加到Y(jié)2，也就是說與財政支出同時擴(kuò)大的稅收將抵減財政乘數(shù)。由于財政支出乘數(shù)1／（1－c）大于稅收乘數(shù)c／（1－c），從而使增支對社會總需求的拉動力度在短期內(nèi)大于稅收乘數(shù)。因此，增支將提高產(chǎn)出，但其數(shù)值將低于上述計量結(jié)果。尤其是我國自1998年實施積極財政政策以來，稅收增長過快，稅收收入幾乎每年以17～20％速度增長，大大高于同期GDP7～8％的增幅，在相當(dāng)程度上抵消了增支的乘數(shù)效應(yīng)。

與此同時，隨著我國公共支出規(guī)模的擴(kuò)大，由于規(guī)劃不當(dāng)、責(zé)任不清和鋪張浪費等原因造成的資金浪費日益嚴(yán)重。實施社會決策的行政事業(yè)單位中突出存在著機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、管理效率低下；經(jīng)費支出的控制弱化，奢侈浪費現(xiàn)象嚴(yán)重，造成國有資產(chǎn)大量流失；官僚主義嚴(yán)重，腐敗盛行等現(xiàn)象在經(jīng)濟(jì)上造成了無法估量的損失和浪費。例如，我國每年因建筑工程倒塌事故造成的損失和浪費都在1 000億元左右，相當(dāng)于我國每年新增發(fā)國債的收入。

此外，特殊利益集團(tuán)、政府官員追求私利的行為，一方面導(dǎo)致過多的公共物品供給，另一方面導(dǎo)致公共物品的實際成本過高，結(jié)果便是社會資源的浪費。這種結(jié)果正是“政府失敗”的體現(xiàn)。在我國，中低收入階層成了繳納個稅的主力軍，特殊利益集團(tuán)、部分政府官員卻在財政支出的過程中得到了實惠。這種現(xiàn)象既違背了財政分配職能的社會公平準(zhǔn)則，又進(jìn)一步降低了我國財政乘數(shù)。因為財富從邊際消費傾向高的窮人手中流向了邊際消費傾向低的富人手里。

三、結(jié)論

在我國現(xiàn)行審計監(jiān)督體制中，由于缺少有效的績效監(jiān)督，一些部門將財政資金當(dāng)成“搖錢樹”，本著“公家的錢，不花白不花”的心態(tài)，隨意支出，往往勞民傷財卻并沒有產(chǎn)生多少積極的效果。形象工程等公共產(chǎn)品的泛濫，又造成社會資源的巨大浪費。因為，官員花的是納稅人的錢，自己無需心疼，又由于沒有產(chǎn)權(quán)的約束，官員的一切決策不必?fù)?dān)心成本問題，更沒有利潤的概念。官員在決策時無成本壓力，又不用真正地征求納稅人的意見，自由度比市場中的私人企業(yè)家還要大，從而使不計成本的政府浪費行為不斷發(fā)生。導(dǎo)致政府官員的決策往往不能符合公眾的利益，甚至與公眾的利益背道而馳。

政府績效審計中的經(jīng)濟(jì)性審計是根據(jù)被審單位或項目的各項資源的占用和耗費是否節(jié)約和經(jīng)濟(jì)，考察在哪些經(jīng)營環(huán)節(jié)或管理環(huán)節(jié)出現(xiàn)了浪費資源的現(xiàn)象。效率性審計是對一個部門或項目的資源投入與產(chǎn)出之間的關(guān)系進(jìn)行審查，以判明政府的經(jīng)濟(jì)活動是否以最少的投入取得一定的產(chǎn)出。效果性審查是對計劃完成情況進(jìn)行的審查，即審計產(chǎn)出成果的數(shù)量和質(zhì)量是否符合預(yù)期要求，利用資源的具體方式和手段是否有效，衡量其對社會產(chǎn)生的凈效益。這三個方面可以較好的確保政府公共支出的效率，提高財政政策效果，促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)均衡；也能起到抑制腐敗，避免資源浪費，實現(xiàn)社會公平的目的。

隨著世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，西方發(fā)達(dá)國家政府績效審計內(nèi)容日趨豐富，法規(guī)日臻完善。對于我國還沒有全面開展政府績效審計的現(xiàn)狀來講，政府績效審計的發(fā)展任重道遠(yuǎn)。必須根據(jù)中國具體的實際情況，學(xué)習(xí)和借鑒國外績效審計的經(jīng)驗，探索出適合中國自身的績效審計發(fā)展道路。以建立成熟的績效審計準(zhǔn)則來規(guī)范和保障政府績效審計的實施，建立具有中國特色的績效審計制度，為中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、政治的民主化做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

（作者單位：寧夏職業(yè)技術(shù)學(xué)院經(jīng)管系）