社會保障基金審計的難點及對策

一、社會保障基金審計的難點

1.社會保障制度的立法不健全，社會保障的法律實施機制較為薄弱，審計定性和評價難。

目前，社會保障基金審計，尤其在效益性審計方面很難明確給出可以對比參照用以衡量的具體的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，因而對社會保障部門及其人員履行職責(zé)的情況進行評價的“度”，難以準(zhǔn)確把握。而且許多社會保險政策法規(guī)都是程序法，而不是實體法，對違反法規(guī)的處理沒有明確規(guī)定，對問題的定性依據(jù)不充分。

2.相關(guān)監(jiān)管部門基礎(chǔ)數(shù)據(jù)核算不規(guī)范，指標(biāo)取值不一致，審計數(shù)據(jù)采集難。

社會保障涉及到勞動保障行政管理、財政、稅務(wù)、社會保險經(jīng)辦機構(gòu)等部門，多頭管理極易造成信息不對稱、信息不共享和信息不溝通。由于各部門對社會保險政策的理解，在各種情況下的側(cè)重點不同，管理手段有差異，人員素質(zhì)也有差異，相互之間的溝通協(xié)調(diào)不夠順暢。加上資金征收和擴面難度大、統(tǒng)籌范圍內(nèi)有些地區(qū)執(zhí)行政策出現(xiàn)偏差、核算使用不規(guī)范等問題，致使社會保障基金的應(yīng)征數(shù)、征收數(shù)和實際入庫數(shù)等在年終同一時點在不同部門取值有可能不一致。這種現(xiàn)象使得審計人員難以判斷哪一家的數(shù)據(jù)更準(zhǔn)確，審計數(shù)據(jù)難以正確分析采集。

3.審計內(nèi)容與對象的復(fù)雜和審計力量的薄弱。

社會保障基金審計內(nèi)容和對象的復(fù)雜體現(xiàn)在四個方面：首先，社會保障基金覆蓋面廣，涉及到所有干部職工和弱勢群體，審計戶數(shù)多是社會保障基金審計的主要特點；其次，社會保障基金的種類繁多，包括社會保險、社會救濟，還包括社會福利、優(yōu)撫安置等基金；第三，社會保障基金收支渠道復(fù)雜，基金來源有各級財政撥款、單位及個人繳納、社會捐助及基金存銀行的利息收入和基金投資收益等，基金支出有養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、低保、救災(zāi)、扶貧等；第四，管理和經(jīng)辦機構(gòu)多，涉及部門多。社會保障工作涉及社會保障部門、各級財政部門、民政部門、衛(wèi)生部門、人民銀行、稅務(wù)部門等主管部門的工作。

與審計內(nèi)容和對象的復(fù)雜相對照的是審計力量的不足。審計機關(guān)的人力資源有限，同時由于社會保障審計機構(gòu)設(shè)立的時間不長，現(xiàn)有的社會保障審計人員的專業(yè)技能與執(zhí)法水平還有待進一步加強，致使審計力量嚴(yán)重不足。

4.社會保障預(yù)算尚未單獨建立，審計監(jiān)督缺少應(yīng)有的平臺。

社會保障基金審計要對社會保障基金的籌集、分配、使用的總體情況和全過程進行審計監(jiān)督，必須以社會保障預(yù)算為依據(jù)。社會保障預(yù)算尚未單獨建立，必然導(dǎo)致社會保障基金審計缺乏應(yīng)有的審計平臺，而無法對社會保障基金的籌集、分配、使用的總體情況和全過程進行有效的審計監(jiān)督。

二、完善社會保障基金審計的對策

社會保障基金審計的目的是保證其安全與完整，促進我國現(xiàn)代社會保障制度的建立與完善，充分發(fā)揮社會保障基金使用的經(jīng)濟效益與社會效益，保障人民群眾的基本生活的權(quán)益，維護社會穩(wěn)定。針對我國社會保障工作的特點，在今后的社會保障基金審計中，應(yīng)做到以下幾點：

1.豐富審計內(nèi)容。

隨著社會保障基金財政財務(wù)制度的不斷健全，監(jiān)督管理的方式和手段的不斷加強，社保審計圍繞資金安全開展財務(wù)收支真實性、合規(guī)性審計已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。社會保障基金審計的內(nèi)容要隨著審計目標(biāo)的拓展而不斷豐富。

首先，社會保障基金審計必須從重點關(guān)注資金安全向更多地關(guān)注制度的完整性、有效性和可持續(xù)性轉(zhuǎn)變。制度保障是帶有根本性的，只有解決制度問題，才能確保資金的安全、有效。同時，只確保資金的安全、有效，并不能保證社會保障制度的健全、完整、有效和可持續(xù)。揭露和反映社保制度問題，對促進完善社保制度、規(guī)范社保業(yè)務(wù)管理更有意義。

其次，必須從養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療等單項制度和資金的審計，向健全社會保障制度的整體為出發(fā)點和歸宿點深化各項制度和資金審計轉(zhuǎn)變。更多地發(fā)現(xiàn)和揭露不同社保制度之間、不同社保資金管理之間存在的不系統(tǒng)、不協(xié)調(diào)、不銜接問題，促進大社保體系的健全、完整和有效。

第三，要從審計某單個部門或單項社保信息的準(zhǔn)確性、有效性向以多部門相關(guān)信息為基礎(chǔ)分析檢查某部門或某項社保信息的正確性、完整性轉(zhuǎn)變。圍繞應(yīng)保盡保和社會保障全覆蓋的目標(biāo)，監(jiān)督檢查社會保障工作，必須綜合各方面有效信息來對比分析社保信息，促進社會保障工作績效。

第四，要適應(yīng)社會保障信息化管理的要求，從主要關(guān)注書面的賬冊數(shù)據(jù)資料審計向更多關(guān)注信息化管理條件下的系統(tǒng)數(shù)據(jù)的安全性、系統(tǒng)分析預(yù)警的完整性和有效性轉(zhuǎn)變，促進更多更好地依靠信息技術(shù)管理社保業(yè)務(wù)。

2.創(chuàng)新審計方式。

目前社會保障基金的管理具有雙重性：既要接受國務(wù)院主管部門的縱向管理，又要接受地方政府的橫向管理。為此，有必要改進傳統(tǒng)的專項基金的審計方式，采用“同級審”和“上審下”相結(jié)合的方法加強對社保經(jīng)辦機構(gòu)及相關(guān)部門和單位的檢查監(jiān)督。根據(jù)現(xiàn)行的審計模式，審計機關(guān)隸屬于各級政府，而各級政府既是審計機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)者，又是審計機關(guān)監(jiān)督和控制的對象，這就使審計人難以獨立于被審計人。因此，需要發(fā)揮注冊會計師審計雙向獨立的優(yōu)勢。在一定條件下，為了保證對社會保障基金的全面監(jiān)督，國家審計機關(guān)可以將某些審計任務(wù)委托給民間審計組織。同時，國家審計機關(guān)還應(yīng)加強對內(nèi)部審計機構(gòu)的指導(dǎo)，積極發(fā)揮內(nèi)部審計的作用。在具體審計工作中，要把切實摸清社保資金底子與揭露違法違規(guī)問題結(jié)合起來，把全面審計與重點抽查結(jié)合起來。多種審計監(jiān)督方式的有效結(jié)合，有利于調(diào)動各方面力量，實現(xiàn)對社會保障基金全方位的監(jiān)督，充分發(fā)揮審計的整體效能。

3.改進審計方法。

社會保障基金審計應(yīng)當(dāng)主動適應(yīng)形勢發(fā)展的要求，拓展審計目標(biāo)，豐富審計內(nèi)容，特別是要適應(yīng)績效審計和計算機審計的要求，改進審計方法，提高審計效率。

第一，必須加快計算機審計技術(shù)的開發(fā)與運用，探索聯(lián)網(wǎng)審計，提高社會保障基金審計的效率和質(zhì)量。

社會保障基金聯(lián)網(wǎng)審計，就是利用計算機網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，采用一定的傳輸接受方式將社保、財政、稅務(wù)部門等被審計單位及其他數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)方的計算機網(wǎng)絡(luò)與審計機關(guān)相連接。通過審計業(yè)務(wù)操作平臺及配套的審計應(yīng)用軟件系統(tǒng)對采集的共享資源進行數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換，開展異地遠(yuǎn)程實時的聯(lián)網(wǎng)核查、分析、排疑、預(yù)警，更高效地為審計目標(biāo)服務(wù)，為社保資金高效運轉(zhuǎn)服務(wù)。

社會保障基金的聯(lián)網(wǎng)審計可實現(xiàn)：從事后審計向事中、事后審計相結(jié)合轉(zhuǎn)變，數(shù)據(jù)采集達(dá)到了隨需隨取，審計數(shù)據(jù)涵蓋的周期得到大幅度縮短；從靜態(tài)審計向靜態(tài)和動態(tài)審計相結(jié)合轉(zhuǎn)變，實時數(shù)據(jù)成為被審計對象，使審計預(yù)警成為可能；從現(xiàn)場審計向現(xiàn)場和遠(yuǎn)程審計相結(jié)合轉(zhuǎn)變，經(jīng)過審計軟件系統(tǒng)處理后的原始數(shù)據(jù)被重新整合，有效地提高了跟蹤核查和現(xiàn)場取證的審計效率；從財務(wù)審計向財務(wù)和業(yè)務(wù)審計相結(jié)合轉(zhuǎn)變，大量業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)進入審計視野后，將更有效地防范財務(wù)風(fēng)險。

第二，必須更多地運用審計調(diào)查的方式實現(xiàn)社會保障基金審計目標(biāo)。在大社保體系下分析判斷某類社會保障制度和資金存在的問題，提出加強和改進的審計意見和建議，要求審計人員有更廣的視角和更寬的視野，以防止和避免就事論事和死扣條文的審計判斷。審計人員的信息渠道要多，信息來源要廣，以確保信息充分。同時，任何一項社保制度的執(zhí)行和社保資金的管理都涉及多個部門、單位，而且分工比較明確，傳統(tǒng)的以一個單位為審計對象的審計方式，無法滿足現(xiàn)代社保審計的需要。多部門、多信息來源和績效審計的目標(biāo)要求，都需要我們在社會保障基金審計中更多地采用審計調(diào)查的方法。

第三，必須探索建立完善的績效審計方法及評價體系。審計機關(guān)和審計人員在做好合法性和真實性審計的基礎(chǔ)上，還必須關(guān)注社會保障基金的社會效益及經(jīng)濟效益。開展社會保障基金績效審計是國家審計工作發(fā)展的必然趨勢，是落實科學(xué)發(fā)展觀的具體表現(xiàn)，是社會保險工作重心轉(zhuǎn)移的必然要求，是順應(yīng)國際審計發(fā)展潮流的現(xiàn)實需要?？冃徲嬙谖覈刑幱诔醪綄嵺`階段，有許多問題制約著它的開展，需要我們進一步去探索和完善。

4.積極實施審計結(jié)果公告制度。

審計結(jié)果公告制度體現(xiàn)了“執(zhí)政為民、以人為本”的理念，也體現(xiàn)了審計監(jiān)督依法獨立的原則。社會保障基金審計應(yīng)積極采用審計通報、公告的審計處理方式。審計機關(guān)將審計中發(fā)現(xiàn)的問題對被審計單位進行處理及處罰、向政府報告，引起政府領(lǐng)導(dǎo)的重視等，為督促被審計單位整改起了重要作用。但僅憑這些是不夠的，還必須建立審計通報、公告制度，通過通報、公告其違紀(jì)違規(guī)事實，利用社會輿論促其整改，才能進一步發(fā)揮審計的威攝力，取得更好的審計成效，同時也可以提高審計機關(guān)和審計人員的工作水平。

（作者單位：嘉興學(xué)院商學(xué)院會計系）