市、縣長經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計“審什么、怎么審、怎樣評”

近年來，全國各地審計機(jī)關(guān)陸續(xù)開展了對市、縣長的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作。這是一項嶄新的審計工作，它開拓了審計工作的新領(lǐng)域，在審計對象、審計范圍、審計內(nèi)容、審計方法等諸多方面不同于以往的財務(wù)審計，也不同于一般的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計。在審計實務(wù)中，如何確定審計重點(diǎn)內(nèi)容，采取什么審計方法，如何進(jìn)行審計評價，這些都是我們審計人員需解決的問題。下面筆者就從“審什么、怎么審、怎樣評”這三個方面談?wù)勈小⒖h長經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的內(nèi)容、方法及評價原則。

一、突出審計重點(diǎn)，解決“審什么”的問題

根據(jù)《中華人民共和國各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規(guī)定，市、縣長是當(dāng)?shù)卣罡咝姓组L，與經(jīng)濟(jì)工作相關(guān)的權(quán)力主要有“三權(quán)”，即經(jīng)濟(jì)決策權(quán)、經(jīng)濟(jì)管理權(quán)、經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行和監(jiān)督權(quán)，是地方財政預(yù)算執(zhí)行的第一責(zé)任人。市、縣長的經(jīng)濟(jì)責(zé)任是通過本級預(yù)算執(zhí)行和財政決算、國有土地出讓金使用、政府舉債、財政性資金投資形成的國有資產(chǎn)等真實、合法和效益情況來衡量的。因此，市、縣長經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計應(yīng)側(cè)重于其任職期間財政預(yù)算執(zhí)行和經(jīng)濟(jì)決策情況的審計，并按財政性資金的走向延伸審計有關(guān)部門，以綜合反映市、縣長經(jīng)濟(jì)工作方面的領(lǐng)導(dǎo)能力、決策能力和管理能力。

（一）地方財政財務(wù)收支及管理情況。

審查市縣財政預(yù)算編制、預(yù)算批復(fù)、預(yù)算執(zhí)行和決算的程序性、合法性、真實性，重點(diǎn)分析預(yù)算收支結(jié)構(gòu)、主要經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)和財政資金的使用方向及產(chǎn)生的效率效果；審查各項收入入庫的及時性、足額性，重點(diǎn)關(guān)注違規(guī)退庫現(xiàn)象，分析出臺的稅收優(yōu)惠政策對國家財政收入減、免、緩的影響，審查出臺收取預(yù)算外資金（基金）的地方性政策的合法性；審查專項資金的籌集、管理和使用情況以及應(yīng)納入預(yù)算管理的專項資金的及時性、足額性，重點(diǎn)審查中央轉(zhuǎn)移支付資金、糧食專項補(bǔ)助資金及其他財政專項資金的管理、使用情況。

（二）經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的完成情況。

重點(diǎn)審核市、縣本級財政收入總量、構(gòu)成、增長情況、人均財政收入水平及市、縣長任期內(nèi)年均地方財政收入增長情況和人均可用財力；審核任期內(nèi)國有資本保值增值情況；審核對農(nóng)業(yè)、水利、交通城建等基礎(chǔ)設(shè)施投入以及科技、教育、文化、衛(wèi)生、環(huán)保等社會事業(yè)投入情況；審查勞動保障部門的養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險、工傷、生育保險五項專項基金，人事部門管理再就業(yè)資金的籌集、管理和使用情況；審查稅費(fèi)上繳及對上級財政的貢獻(xiàn)情況；審查地方招商引資的情況，是否存在借虛假引資作“政績廣告”現(xiàn)象。

（三）執(zhí)行國家財政經(jīng)濟(jì)政策情況。

主要審查市、縣財政對農(nóng)業(yè)、教育、科技、衛(wèi)生、環(huán)保等資金投入，是否達(dá)到法定增長比例且效果如何；是否實行政務(wù)公開、“收支兩條”線和國庫集中支付制度，有無違規(guī)收費(fèi)等問題?？山Y(jié)合教育收費(fèi)及社會主義新農(nóng)村建設(shè)，檢查教育收費(fèi)及農(nóng)村稅費(fèi)改革、農(nóng)村醫(yī)療等涉農(nóng)政策是否落實到位，有無亂集資、亂收費(fèi)、亂罰款等加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的問題。

（四）重大經(jīng)濟(jì)決策及重大投資項目情況。

審查地方的重大經(jīng)濟(jì)決策是否經(jīng)過充分的可行性認(rèn)證和符合有關(guān)法律、法規(guī)及政策，有無超越職權(quán)決策、盲目決策和個人武斷決策等問題；審查重大投資項目決策可行性、分析的恰當(dāng)性及決策的民主程序；審查重大投資項目的投資是否經(jīng)濟(jì)節(jié)約，調(diào)查項目產(chǎn)生的社會效益，從而正確評價投資項目。

（五）政府性債權(quán)債務(wù)的管理情況。

通過對當(dāng)?shù)卣疄榛A(chǔ)建設(shè)等對外投資或舉債而進(jìn)行的集資或貸款、財政擔(dān)保及或有負(fù)債等政府性債權(quán)債務(wù)和管理情況調(diào)查，摸清各種政府性投資、管理及效益情況、債務(wù)資金的結(jié)構(gòu)和使用效果、還債資金的籌集情況，分析負(fù)債資金的投向是否符合公共財政的要求，是否有明顯超越當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展需要和財政承受能力的過度負(fù)債。

二、講究審計方法，解決“怎么審”的問題

在審計內(nèi)容確定的情況下，審計目標(biāo)能否實現(xiàn)，審計方法就顯得非常重要。方法不當(dāng)，事倍功半，不能保質(zhì)保量按時完成審計任務(wù)；方法得當(dāng)，事半功倍，收效顯著。要想提高審計工作質(zhì)量，應(yīng)把握好以下環(huán)節(jié)：

第一，搞好審前調(diào)查，根據(jù)各地區(qū)的社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)狀況和“三權(quán)”內(nèi)容確定審計范圍及重點(diǎn)內(nèi)容。由于不同的地方有著不同的資源和區(qū)位條件、不同的區(qū)域經(jīng)濟(jì)特色，因此各地會根據(jù)自己的條件采取不同的經(jīng)濟(jì)管理手段和決策重點(diǎn)。所以只有通過全面調(diào)查掌握所在地區(qū)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、財政收入狀況等基本情況以及相關(guān)，并從相關(guān)性原則出發(fā)，通過分析性復(fù)核等現(xiàn)代審計方法綜合分析比較相關(guān)信息之間的關(guān)系，才能從“需要、可能、效果”等方面確定審計范圍和重點(diǎn)審計內(nèi)容。一般將本地區(qū)掌握資金額大的部門，如財政、地稅、土管、民政、教育、交通等；與當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系較密切的部門，如城建、社保、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、重大投資項目等；與市、縣長本人工作密切的部門，如政府辦、重點(diǎn)部門等列為重點(diǎn)審計單位。

第二，把經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計與本級政府財政決算審計相結(jié)合。應(yīng)堅持以財政財務(wù)收支審計為基礎(chǔ)，以重大經(jīng)濟(jì)決策為重點(diǎn)，充分進(jìn)行分析復(fù)核、分析對比，來理清市、縣長經(jīng)濟(jì)責(zé)任期間當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展情況和財力狀況，為落實經(jīng)濟(jì)責(zé)任和財政狀況評價提供基礎(chǔ)審計材料。

第三，做到重點(diǎn)審計與審計調(diào)查相結(jié)合。審計中既要對重要部門進(jìn)行重點(diǎn)審計，做到有的放矢，又要充分運(yùn)用審計調(diào)查方式，適當(dāng)延伸審計部門下屬單位，做到重點(diǎn)與一般相結(jié)合、審計與審計調(diào)查相結(jié)合。同時，也可以與專項審計調(diào)查相結(jié)合，根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H，選擇政府性投資項目績效情況、地方可用財力狀況、政府扶持企業(yè)政策效應(yīng)、政府負(fù)債情況等專題進(jìn)行審計專項調(diào)查。通過專項審計調(diào)查，抓住社會發(fā)展過程中群眾關(guān)注的重點(diǎn)問題，反映經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中普遍性和反復(fù)出現(xiàn)的問題。從體制上、制度上提出有針對性、建設(shè)性的意見和建議，為上級黨委、政府決策提供重要信息。

第四，審計終結(jié)環(huán)節(jié)把綜合分析做到位。審計綜合分析是審計中的重要環(huán)節(jié)之一，是審計成果得以體現(xiàn)的重點(diǎn)工作。審計人員必須運(yùn)用職業(yè)判斷力，對審計實務(wù)階段獲取的大量證據(jù)材料進(jìn)行分析、判斷，得出最后的結(jié)論。對審計中發(fā)現(xiàn)的問題，力求站在全局的高度、歷史的角度，剖析原因、尋找規(guī)律，進(jìn)而向被審計單位和上級有關(guān)部門提出加強(qiáng)財政財務(wù)收支和市、縣區(qū)域經(jīng)濟(jì)管理的意見與建議。

三、審計評價做到四堅持，解決“怎樣評”的問題

一是堅持“審什么、評什么”。做到“三圍繞三不評”：圍繞審計方案確定的內(nèi)容和范圍進(jìn)行評價，與審計事項不相關(guān)的行為和事項不評價；圍繞審計對象相關(guān)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任進(jìn)行評價，與其經(jīng)濟(jì)責(zé)任不相關(guān)的行為和事項不評價；圍繞審計報告所列的事實進(jìn)行評價，審計證據(jù)不充分的事項不評價。二是堅持突出重點(diǎn)。重點(diǎn)對經(jīng)濟(jì)指標(biāo)情況分析評價，市、縣長經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計評價指標(biāo)眾多，主要選擇體現(xiàn)市、縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、可持續(xù)發(fā)展?jié)摿?、財政性資金收支結(jié)構(gòu)、政府推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的執(zhí)政成本的財政收入增長率、財政投入增長率、財政負(fù)債率、社會保障資金發(fā)放率和征收率展開。對財政收入增長情況，重點(diǎn)分析財政收入的結(jié)構(gòu)、存量變動、增長趨勢及財政收入與GDP的比率等，從而反映當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平及發(fā)展?jié)摿Αω斦度肭闆r，以農(nóng)業(yè)、科技、教育、交通、水利等五項投入為重點(diǎn)，逐項分析審計對象任期內(nèi)投入的增加數(shù)、增長率和年平均增長率，以反映當(dāng)?shù)貙A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重視程度。對社會保障資金籌集和發(fā)放情況，重點(diǎn)分析各年度企業(yè)養(yǎng)老保險基金和失業(yè)保險基金征收率、發(fā)放率，城鎮(zhèn)、農(nóng)村生活最低保障金發(fā)放率及財政投入各項社會保障資金的情況等。對政府負(fù)債情況，重點(diǎn)分析債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)、債務(wù)負(fù)擔(dān)率及支付能力等。通過對這些指標(biāo)的量化分析，客觀、真實地揭示市、縣經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和發(fā)展?fàn)顩r的真實性、合法性和效益性，為認(rèn)定和評價市、縣長經(jīng)濟(jì)責(zé)任提供依據(jù)。三是堅持效益分析。對財政性資金收支審計，注重效益評價，分析支出的合理性，比較支出的有效性，探索財政性資金績效審計。四是堅持與時俱進(jìn)，不斷調(diào)整和完善市、縣長經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計評價的內(nèi)容。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善和審計工作的深入開展，審計的范圍、內(nèi)容、方法也在不斷變化，特別是經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的形勢，既為審計事業(yè)注入了強(qiáng)大的生機(jī)和活力，同時也給審計工作提出了新的課題和挑戰(zhàn)。在開展市、縣長經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計時，始終著眼于市、縣區(qū)域經(jīng)濟(jì)的實際，不斷調(diào)整和完善市、縣長經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計及評價的方法和內(nèi)容。

（作者單位：南昌市審計局）