從開(kāi)放與利用角度談《檔案法》的修改與完善

《檔案法》自1987年頒布以來(lái)，已歷經(jīng)20年的風(fēng)風(fēng)雨雨，其間有1996年的修改與完善，但這些修改與調(diào)整多為應(yīng)時(shí)之需?，F(xiàn)在已經(jīng)進(jìn)入21世紀(jì)，今日之事、今日之時(shí)、今日之社會(huì)環(huán)境和20年前不盡相同。鑒于此，對(duì)《檔案法》進(jìn)行適當(dāng)?shù)母膭?dòng)已成必然。本文主要想從開(kāi)放與利用角度闡述—下筆者對(duì)此的一點(diǎn)拙見(jiàn)。

一、開(kāi)放利用相關(guān)條款存在的問(wèn)題

(一)檔案開(kāi)放的范圍不準(zhǔn)確

《檔案法》第十九條第一款在開(kāi)放檔案的范圍之前冠以“國(guó)家檔案館保管的檔案”，這樣就將開(kāi)放檔案的范圍限定在已經(jīng)移交到國(guó)家檔案館進(jìn)行保管的那部分檔案，使大量不符合這一條件的檔案被排除在開(kāi)放范圍之外。這種僅僅以“是否在國(guó)家檔案館保管”作為開(kāi)放檔案范圍的劃分顯然是沒(méi)有科學(xué)依據(jù)的。首先，機(jī)關(guān)檔案室中保管的尚未移交進(jìn)館的大量國(guó)有檔案因沒(méi)有獲得“國(guó)家檔案館保管的檔案”這一“資格認(rèn)證”而無(wú)法進(jìn)入可開(kāi)放檔案范圍之列，限制了這部分檔案社會(huì)需求的實(shí)現(xiàn)。開(kāi)放檔案的范圍不能囿于“國(guó)家檔案館保管的檔案”這一狹小的范圍內(nèi)。其次，國(guó)家檔案館因代管、征購(gòu)等原因而保管的非國(guó)有檔案雖在“檔案館保管的檔案”范圍之列，國(guó)家檔案館也不能越過(guò)其所有者隨意開(kāi)放?！稒n案法》第二十二條第二款規(guī)定，非國(guó)有檔案的公布權(quán)屬于檔案的所有者。“集體和個(gè)人所有的檔案開(kāi)放權(quán)由其所有者享有，不會(huì)因其保管地點(diǎn)的變化而發(fā)生轉(zhuǎn)移?！比魢?guó)家檔案館無(wú)所顧忌地開(kāi)放其保管的所有檔案，勢(shì)必與公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的有關(guān)規(guī)定和本法第二十二條第二款造成沖突。

(二)檔案開(kāi)放期限不合理

《檔案法》第十九條規(guī)定“國(guó)家檔案館保管的檔案，一般應(yīng)當(dāng)自形成之日起滿(mǎn)30年向社會(huì)開(kāi)放”。盡管檔案法還規(guī)定了隨時(shí)開(kāi)放和延期開(kāi)放的情況，但是在檔案部門(mén)受30年期限禁錮之深，已經(jīng)形成了一種思維定勢(shì)，鮮有提前開(kāi)放的意識(shí)和舉動(dòng)，因此而造成的弊端也是顯而易見(jiàn)的。首先，眾所周知檔案保管的最終目的是為了提供利用。而檔案中蘊(yùn)含的信息也是有時(shí)效性的，無(wú)論檔案是否有密可保，均以“30年”封閉期加以限定，難以滿(mǎn)足人們對(duì)檔案文件信息時(shí)效性的迫切需求。等到30年的封閉期過(guò)了，檔案的即時(shí)利用需求也不復(fù)存在，檔案利用的效益將會(huì)大打折扣。其次，隨著政府信息的公開(kāi)，越來(lái)越多的政府部門(mén)的文件及時(shí)地向社會(huì)公開(kāi)。而當(dāng)這些文件歸檔成為檔案后，卻又要封閉起來(lái)，這顯然是不合邏輯的。公開(kāi)了的信息能再進(jìn)行有效的封閉嗎?還有這個(gè)必要嗎?再次，各國(guó)的信息公開(kāi)都是以公開(kāi)為原則，不公開(kāi)為例外。我國(guó)長(zhǎng)期受保守思想影響，對(duì)于信息的開(kāi)放度一直都做得不夠。

(三)檔案利用權(quán)與檔案公布權(quán)不協(xié)調(diào)

《檔案法》的頒布首次將公民利用檔案的權(quán)利以法的形式加以保護(hù)，規(guī)定了依法利用檔案是公民的一項(xiàng)法定權(quán)利，如“中華人民共和國(guó)公民和組織持有合法證明，可以利用已經(jīng)開(kāi)放的檔案”，“機(jī)關(guān)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織以及公民根據(jù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、國(guó)防建設(shè)、教學(xué)科研和其他各項(xiàng)工作的需要，可以按照有關(guān)規(guī)定，利用檔案館未開(kāi)放的檔案以及有關(guān)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織保存的檔案?！蓖瑫r(shí)，《檔案法》第二十二條第一款對(duì)國(guó)有檔案的公布權(quán)做出規(guī)定“未經(jīng)檔案館或者有關(guān)機(jī)關(guān)同意，任何組織和個(gè)人無(wú)權(quán)公布”?！皣?guó)家一方面積極擴(kuò)大開(kāi)放范圍，鼓勵(lì)公眾利用檔案；另一方面又在制度上牢牢把持著檔案的公布權(quán)，這既違反了法律制定的同一性、協(xié)調(diào)性原則，也使得利用者進(jìn)退維谷、無(wú)所適從?！惫裨诶脵n案過(guò)程中利用權(quán)與公布權(quán)的沖突由此產(chǎn)生：一方面公民可以利用已開(kāi)放檔案，另一方面又無(wú)權(quán)公布國(guó)有檔案。對(duì)尚未公布的檔案，公民只能查閱其內(nèi)容，不得將之公之于眾，無(wú)法實(shí)現(xiàn)真正意義上的利用。

(四)開(kāi)放利用中監(jiān)管者與被監(jiān)管者權(quán)利與義務(wù)不均衡

權(quán)利與義務(wù)均衡的思想是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，立法者必備的思想之一，1996年修改后的《檔案法》以及后來(lái)的《檔案法實(shí)施辦法》都沒(méi)能做到這一點(diǎn)。例如，《檔案法》第二十二條規(guī)定“屬于國(guó)家所有的檔案，由國(guó)家授權(quán)的檔案館或者有關(guān)機(jī)關(guān)公布；未經(jīng)檔案館或者有關(guān)機(jī)關(guān)同意，任何組織和個(gè)人無(wú)權(quán)公布。集體所有的和個(gè)人所有的檔案，檔案的所有者有權(quán)公布，但必須遵守國(guó)家有關(guān)規(guī)定，不得損害國(guó)家安全和利益，不得侵犯他人的合法權(quán)益?！薄霸诶脵n案館的檔案中，有前款第一項(xiàng)、第二項(xiàng)、第三項(xiàng)違法行為的，由縣級(jí)以上人民政府檔案行政管理部門(mén)給予警告，可以并處罰款；造成損失的，責(zé)令賠償損失?！边@些規(guī)定，賦予了檔案保管部門(mén)對(duì)檔案利用與檔案公布的決定權(quán)及對(duì)利用者的充分監(jiān)管權(quán)，對(duì)利用者的身份、利用范圍、利用程序等做出了嚴(yán)格的規(guī)定，但有關(guān)其未能按要求提供利用以及提供利用中的其它瀆職行為的懲戒措施只字未提。一方面對(duì)檔案利用者管的過(guò)死，另一方面又缺乏對(duì)檔案部門(mén)的監(jiān)督與制約。這種監(jiān)管者與被監(jiān)管者權(quán)利與義務(wù)的不均衡，既不利于檔案信息資源的開(kāi)發(fā)與利用，也不利于檔案部門(mén)自身的發(fā)展，久而久之造成檔案館門(mén)可羅雀的冷清局面。

(五)開(kāi)放利用中的對(duì)公民個(gè)人權(quán)利保護(hù)不夠

我國(guó)憲法明確規(guī)定公民依法享有以人身自由和精神活動(dòng)自由為內(nèi)容的權(quán)利，即自由權(quán)是公民的基本權(quán)利。公民的自由權(quán)在檔案利用過(guò)程中主要表現(xiàn)為，檔案利用者應(yīng)擁有利用檔案的自由。而《檔案法》第二十條卻規(guī)定，“中國(guó)公民和組織，只能因工作特殊需要利用未開(kāi)放檔案”，至于“個(gè)人休閑”、“維護(hù)個(gè)人利益”等，則不能成為公民利用未開(kāi)放檔案的合法理由?！稒n案法》的這一規(guī)定有損公民知情權(quán)，給檔案的利用工作帶來(lái)了很大的約束，同時(shí)，這一規(guī)定與《檔案法》的立法目的——便于社會(huì)各方面的利用目的不相吻合。此外，檔案法中缺乏對(duì)公民知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)。21世紀(jì)是知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，這使得人們比以往任何時(shí)候都更加注重對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，而知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)中，著作權(quán)的保護(hù)可以說(shuō)尤其應(yīng)是重點(diǎn)。現(xiàn)有《檔案法》中，并沒(méi)有涉及到知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的相關(guān)問(wèn)題，雖然《檔案法實(shí)施辦法》第二十六條：“利用、公布檔案，不得違反國(guó)家有關(guān)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的法律規(guī)定?！钡?，實(shí)施辦法只是行政部門(mén)出臺(tái)的行政規(guī)章，并沒(méi)有全國(guó)人大通過(guò)的《檔案法》效力高，所以建議在新的檔案法中增加一些關(guān)于知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)方面的規(guī)定。

二、幾點(diǎn)修改建議

(一)明確開(kāi)放檔案的范圍

開(kāi)放檔案的范圍要擺脫保管地點(diǎn)的限制，從檔案的所有權(quán)方面加以界定，用“國(guó)家所有的檔案”這一表述替代“國(guó)家檔案館保管的檔案”，保證公民法定利用權(quán)的有效行使。這樣一方面將那些尚未進(jìn)館的國(guó)有檔案納入了可開(kāi)放檔案之列，杜絕了以“檔案未進(jìn)館”為由延期甚至無(wú)限期拖延檔案開(kāi)放現(xiàn)象的發(fā)生；另一方面，體現(xiàn)了對(duì)非國(guó)有檔案所有者所有權(quán)、公布權(quán)的尊重。非國(guó)有企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體、公民等合法擁有非國(guó)有檔案者作為其所有檔案的法定開(kāi)放主體，在不損害國(guó)家、集體和他人合法權(quán)益的前提下有權(quán)決定其所有的檔案是否向社會(huì)開(kāi)放以及開(kāi)放范圍的大小。但這并不意味著對(duì)非國(guó)有檔案采取放任自流的態(tài)度，檔案部門(mén)要通過(guò)登記制度等對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督，引導(dǎo)其健康發(fā)展。

(二)調(diào)整檔案開(kāi)放期限

要樹(shù)立“以公開(kāi)為原則、不公開(kāi)為例外”的信息意識(shí)、提高檔案利用的時(shí)效性、理順檔案利用與現(xiàn)行文件開(kāi)放利用服務(wù)的關(guān)系，取消檔案“三十年”封閉期，實(shí)現(xiàn)檔案“零期限”開(kāi)放。《檔案法》第十九條第一款規(guī)定的檔案開(kāi)放期限可調(diào)整為“國(guó)家所有的檔案，除涉及國(guó)家安全和利益(如國(guó)防、外交、公安、國(guó)家安全等)、重大商業(yè)秘密、個(gè)人隱私及其他法律明確規(guī)定不予開(kāi)放的檔案之外，其余者均自形成之日起向社會(huì)開(kāi)放?！狈矊儆诳砷_(kāi)放范圍內(nèi)的檔案要積極創(chuàng)造開(kāi)放條件，盡早向社會(huì)公眾開(kāi)放，及時(shí)滿(mǎn)足社會(huì)各方面的利用需求。此外，建議將檔案館作為已公開(kāi)現(xiàn)行文件利用中心地位以法律形式加以明確。

(三)合理界定檔案利用

盡管利用者可以通過(guò)閱覽、復(fù)制、摘錄等形式利用已公開(kāi)檔案，但對(duì)其中涉及到的尚未公布的檔案信息進(jìn)行引用時(shí)則缺少法律依據(jù)。建議在檔案法第四章第二十二條增加以下內(nèi)容：“檔案利用者有權(quán)為了合法目的和采取合法方式，對(duì)檔案部門(mén)提供給他的檔案原件或副本內(nèi)的信息內(nèi)容進(jìn)行轉(zhuǎn)遞、傳播，但轉(zhuǎn)遞和傳播時(shí)應(yīng)注明原出處?！边@樣，檔案利用者就不僅有了利用檔案的權(quán)利，而且合法合理的范圍內(nèi)可以轉(zhuǎn)遞和傳播檔案信息內(nèi)容，從而就避免了利用過(guò)程中公民的利用權(quán)與檔案公布權(quán)的沖突。

(四)加大對(duì)檔案部門(mén)的約束

《檔案法》給檔案部門(mén)賦予了過(guò)多的權(quán)利，相比之下利用者在利用過(guò)程中除了服從檔案部門(mén)的安排之外，很難按照自己的意愿對(duì)檔案部門(mén)提出要求，對(duì)檔案部門(mén)不作為、瀆職等行為無(wú)可奈何，這樣的利用過(guò)程必然給利用者留下糟糕的印象。建議在第五章法律責(zé)任中，針對(duì)檔案部門(mén)提供利用中的不作為、瀆職行為，設(shè)定專(zhuān)門(mén)條款。比如可增加一條：“當(dāng)?shù)谒恼乱?guī)定的利用者權(quán)利無(wú)法實(shí)現(xiàn)時(shí)，利用者有權(quán)針對(duì)檔案部門(mén)關(guān)于利用檔案的決定，向其上一級(jí)機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，上級(jí)機(jī)關(guān)有義務(wù)受理利用者的復(fù)議申請(qǐng)，并必須在接到復(fù)議后一個(gè)星期內(nèi)給出答復(fù)?！边@樣才能使得檔案部門(mén)在監(jiān)管利用者的同時(shí)，受到應(yīng)有的法律約束。

(五)加強(qiáng)對(duì)公民個(gè)人權(quán)利的保護(hù)

鑒于此前《檔案法》中缺失有關(guān)保護(hù)公民個(gè)人權(quán)利的相關(guān)條款，建議在《檔案法》的修改中增加這方面的內(nèi)容，比如《檔案法》第二十三條后增加以下幾個(gè)方面的條款：“涉及公民個(gè)人生活的檔案文件以及會(huì)對(duì)公民住所安全甚至生命有威脅的檔案文件，自形成之日起，滿(mǎn)50年可向社會(huì)提供利用，提前開(kāi)放應(yīng)由征求公民本人意見(jiàn)，如本人已去世，則由其繼承者決定”；“利用、公布檔案，不得違反國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)的有關(guān)規(guī)定”；“利用、公布檔案，應(yīng)注意保護(hù)公民著作權(quán)，利用過(guò)程中如有侵害權(quán)益人著作權(quán)行為的，應(yīng)嚴(yán)格按照我國(guó)著作權(quán)法的有關(guān)規(guī)定追究相關(guān)責(zé)任人責(zé)任”等等。

《檔案法》作為檔案事業(yè)中的一部根本大法，勢(shì)必會(huì)對(duì)檔案的利用產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。因此，從法的層面和高度，進(jìn)一步規(guī)范檔案的開(kāi)放與利用工作意義重大，對(duì)于檔案事業(yè)的發(fā)展，公民各項(xiàng)權(quán)益的保護(hù)都有很大的好處。