人大代表是一個什么樣的群體

根據(jù)憲法、選舉法和全國人大的有關(guān)規(guī)定，全國市縣鄉(xiāng)三級人大換屆選舉工作已順利完成，全國和省級人大換屆選舉工作也正陸續(xù)展開。我們經(jīng)歷了一次高漲的全民政治熱潮，又迎來一輪熱切的全民政治期待。但是，在這“熱潮”和“期待”的背后，我們不能回避和忽視人大代表結(jié)構(gòu)這個現(xiàn)實而敏感的問題。當(dāng)前存在的一個現(xiàn)象是：縣級以上人大代表構(gòu)成中，官員代表、黨員代表、老板代表的比例逐屆攀升，而工人和農(nóng)民代表比例呈下降趨勢，尤其是一線的工人、農(nóng)民代表人數(shù)偏少。以第十屆全國人大代表為例，農(nóng)民與工人代表共551名，占代表總數(shù)的18.46%，而真正屬農(nóng)民身份的人大代表不足5%。據(jù)某省最近一次市縣人大換屆選舉的統(tǒng)計資料表明，該省設(shè)區(qū)的市人大代表中公務(wù)員占41%（領(lǐng)導(dǎo)干部占20%），非公經(jīng)濟(jì)人士占18%，農(nóng)民占10%，工人占4%。更有甚者，在一些地方廠長成了“一線工人”，領(lǐng)導(dǎo)干部成了“知識分子”，企業(yè)家成為“農(nóng)民”……這些身份的改變使真正的基層代表比例更低。

以上兩組數(shù)據(jù)反映了我國人民代表大會制度的一個最本質(zhì)的問題，即代表的構(gòu)成和身份合法性問題：我國是人民民主專政國家，人大代表代表人民履行職責(zé)，集體行使國家權(quán)力。長期以來，人大代表按照類別劃分為工人、農(nóng)民、知識分子、其他勞動者、干部、解放軍、歸僑僑眷、少數(shù)民族、民主黨派和無黨派、婦女等。代表結(jié)構(gòu)比例安排成為了我國人民代表大會制度的一大特色。這種做法源于革命根據(jù)地時期的蘇維埃政權(quán)建設(shè)經(jīng)驗。井岡山時期，工農(nóng)兵按照一定比例組成革命根據(jù)地蘇維埃政權(quán)，延安時期按照“三三制”組成陜甘寧邊區(qū)政權(quán)，都是共產(chǎn)黨掌握革命政權(quán)的成功經(jīng)驗。在新中國成立和人民代表大會制度建立以后，革命根據(jù)地政權(quán)建設(shè)的經(jīng)驗被沿用下來，演變成了按照代表比例構(gòu)成建立國家政權(quán)機(jī)關(guān)。將代表名額分配落實到具有不同的職業(yè)身份和社會身份的人頭上，其根本的政治理由是保證代表機(jī)關(guān)具有廣泛的代表性，進(jìn)而保證社會主義民主具有廣泛性。

從各級人大代表中黨和國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部較多的現(xiàn)狀來看，固然有其有利的一面：他們政治水平高，工作經(jīng)驗豐富，履職能力強(qiáng)，對政治、經(jīng)濟(jì)及社會各方面的情況比較熟悉。這部分人群占有適當(dāng)?shù)谋壤欣谔岣叽淼恼w素質(zhì)，有利于提高人民代表大會整體功效和作用發(fā)揮。但是，如果比例過大，勢必影響其他界別的先進(jìn)分子進(jìn)入國家權(quán)力機(jī)關(guān)，造成代表結(jié)構(gòu)不盡合理，與代表構(gòu)成必須符合廣泛性原則的要求不相適應(yīng)，不利于人民代表大會集中社會各方面的意志，體現(xiàn)社會各方面的利益，更好地代表人民決定大事、管理國家事務(wù)。同時，也影響人大職權(quán)的落實和發(fā)揮。領(lǐng)導(dǎo)干部特別是“一府兩院”的領(lǐng)導(dǎo)干部本身擔(dān)負(fù)著管理國家事務(wù)的職責(zé)，他們當(dāng)了人大代表后，既是人大監(jiān)督的對象，又是監(jiān)督權(quán)的行使者，既當(dāng)“運動員”又當(dāng)“裁判員”，使監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系攪雜在一起。人大代表中過多的“官員代表”還難免讓人對人大監(jiān)督“一府兩院”的效果產(chǎn)生懷疑，被監(jiān)督的“一府兩院”成員，作為監(jiān)督者的人民代表大會的組成人員，多少有點“左手搏右手”的味道，顯然違背了現(xiàn)代法治理念中“任何人不能充當(dāng)自己法官”的精神。這種雙重身份、雙重職責(zé)帶來諸多的矛盾，對擺正監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系帶來負(fù)面影響，與憲法規(guī)定的國家機(jī)構(gòu)職能配置也不相適應(yīng)。就有這樣的個案發(fā)生：某政府廳局長作為人大代表，他就自身工作中遇到的問題提出建議，而作為行政機(jī)關(guān)職能部門的領(lǐng)導(dǎo)，這一建議又轉(zhuǎn)給自己負(fù)責(zé)處理。這種“自娛自樂”的情況令人啼笑皆非。

我國人大代表的類別要求體現(xiàn)了我國社會主義民主的特點，并尊重社會各階層和人民群眾利益的多樣性。改革開放20多年來，我國市場經(jīng)濟(jì)得到空前發(fā)展，社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化。原來單一性的利益結(jié)構(gòu)正逐漸向多元化的利益格局轉(zhuǎn)化，形成了不同的社會階層。由于這些社會階層所代表的利益各不相同，他們正逐漸活躍起來，努力通過不同的方式和渠道發(fā)揮自己的影響和作用。這都要求我們有充分的認(rèn)識，并予以認(rèn)真對待。不久前從全國人大傳來了一個令人鼓舞的信息：我國將首次在農(nóng)民工隊伍中產(chǎn)生十一屆全國人大代表。據(jù)權(quán)威統(tǒng)計，目前我國農(nóng)民工人數(shù)已達(dá)1.5億。就是說，現(xiàn)在每9個中國人當(dāng)中就有一位是農(nóng)民工身份。但到現(xiàn)在為止，全國人大代表中還沒有一名農(nóng)民工。這無論如何都是社會主義民主和這個國家最高權(quán)力機(jī)構(gòu)的缺憾！正如全國人大常委會副委員長盛華仁所說，“我國農(nóng)民工隊伍不斷壯大，已成為產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分，他們在全國人大中也應(yīng)有適當(dāng)名額的代表?！?可喜的是，近年來地方各級人大代表選舉中，工人、農(nóng)民、知識分子、婦女代表也開始在代表構(gòu)成中受到特別的重視和強(qiáng)調(diào)。如中共湖南省委出臺的《關(guān)于推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的意見》中，就規(guī)定“各級人大、政協(xié)、企業(yè)職代會和工會委員要有一定比例的務(wù)工農(nóng)民代表”。在前年的縣鄉(xiāng)人大選舉中，吉林省規(guī)定干部代表候選人不超過25%，工人、農(nóng)民代表候選人的比例在縣級占45%，在鄉(xiāng)級占65%左右。結(jié)果使“官代表”比例減少10個百分點，一線工人、農(nóng)民代表比例躍升10%左右。這些實踐經(jīng)驗為優(yōu)化人大代表結(jié)構(gòu)提供了某種有益借鑒。更令人歡欣鼓舞的是，黨的十七大鄭重地提出了“逐步實行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表”的重要建議。實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民平等選舉權(quán)，符合憲法“公民在法律面前一律平等”的原則，有利于保障包括廣大農(nóng)民在內(nèi)的廣大群眾切實依法行使民主權(quán)利，具有重大意義。

不過，也有另外一種聲音，對工人、農(nóng)民當(dāng)代表表示了擔(dān)憂，認(rèn)為素質(zhì)相對較低的工人、農(nóng)民當(dāng)人大代表可能只是點綴的“花瓶”，好看大于實用，未必能真正反映我國選舉法的立法本意。擔(dān)憂不無道理。在實踐中，各級人大代表換屆選舉之前，都要對新一屆人大代表的代表構(gòu)成進(jìn)行規(guī)定，工人占多少，農(nóng)民占多少，知識分子占多少，少數(shù)民族占多少，婦女占多少，華僑、僑屬占多少，港澳臺同胞占多少，一應(yīng)俱全。然而，對代表構(gòu)成做了如此詳盡的規(guī)定以后，是否就意味著社會方方面面的成員在國家權(quán)力機(jī)關(guān)真正有了自己利益的代表者呢？從人大代表構(gòu)成的實現(xiàn)途徑來看，主要遵循了以下兩條規(guī)則：一是代表名額的行政單位歸屬與社會身份歸屬相結(jié)合；二是候選人由基層單位推薦與上級部門遴選相結(jié)合。這兩個“相結(jié)合”構(gòu)成一套行之有效的選舉控制機(jī)制，按照各種不同的代表構(gòu)成需要，確定什么人作為正式候選人、名額具體給什么單位、給多少，都在選舉組織者的掌握之中。從表面上看，每個選舉單位或選區(qū)的整個選舉過程體現(xiàn)了程序合法，公平、公開、公正，但是為什么一個單位在選舉人大代表的時候一定要選具有法律專業(yè)知識的人而不是具有其他專門知識的人？為什么一定要選女代表而不是選男代表？這樣一些關(guān)系到選舉的實質(zhì)公正的前提性問題很可能被形式上的公平手段所掩飾。按照這樣一套辦法進(jìn)行的選舉不僅不能保證盡可能將最有參政熱情和能力、最能維護(hù)選民利益的人選舉出來，反而可能選出一批看似具有代表性實際上不起作用的政治陪襯。聯(lián)想到近些年被媒體曝光的“舉手代表”、“酣睡代表”，以及一些或毫無新意或噱頭味十足的沒有價值的代表議案建議，我們不得不承認(rèn)：一方面這種人大代表結(jié)構(gòu)的不合理安排，可能影響了選民參加選舉、參與地方國家事務(wù)管理的積極性；另一方面由于片面地強(qiáng)調(diào)代表結(jié)構(gòu)而忽視代表履職的客觀現(xiàn)實，降低了人民代表大會制度運行的質(zhì)量，制約了國家權(quán)力機(jī)關(guān)職能作用的發(fā)揮。

人大代表作為人民群眾派往國家權(quán)力機(jī)關(guān)的使者，其結(jié)構(gòu)是否合理，直接關(guān)系到人民群眾的利益和愿望能否真正得到維護(hù)和體現(xiàn)，關(guān)系到人大代表參與管理國家和社會事務(wù)的廣度和深度，關(guān)系到人民代表大會制度的堅持和完善。人大工作是一項全局性的工作，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化及社會生活的各個方面，這就要求人大代表的結(jié)構(gòu)必須與之相適應(yīng)。合理的人大代表結(jié)構(gòu)，堅持代表的廣泛性與先進(jìn)性相統(tǒng)一，是建設(shè)社會主義民主政治，完善人民代表大會制度的需要；也是開展人大工作的需要。我們要從加強(qiáng)人大制度建設(shè)和促進(jìn)人大職能作用發(fā)揮的客觀實際出發(fā)，從源頭上優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)，提高人大代表的整體素質(zhì)。

要正確把握代表結(jié)構(gòu)和素質(zhì)的關(guān)系。結(jié)構(gòu)是基礎(chǔ)，素質(zhì)是根本，素質(zhì)離不開結(jié)構(gòu)，而拋開代表素質(zhì)片面地強(qiáng)調(diào)結(jié)構(gòu)，只是在數(shù)字總和上實現(xiàn)了代表表象，并不一定能真正體現(xiàn)出代表性的精神實質(zhì)。要改變那種“拉女配”、“湊數(shù)兒”的片面追求數(shù)字結(jié)構(gòu)的教條主義做法，在考慮代表候選人時，既要考慮代表的組成結(jié)構(gòu)，還要考慮其能否履職的實際能力，做到統(tǒng)籌兼顧，真正把那些具有奉獻(xiàn)精神、敢于為民執(zhí)言、政治素質(zhì)較高和工作能力較強(qiáng)的人選入代表隊伍之中。在把好人大代表“入口關(guān)”的工作中，力求達(dá)到“三個優(yōu)化”，即職業(yè)結(jié)構(gòu)合理化，知識結(jié)構(gòu)多元化，年齡結(jié)構(gòu)梯次化。要真正從民意出發(fā)，正確引導(dǎo)選民把那些既能代表大多數(shù)群眾切身利益，又有一定社會活動能力和參政議政能力的人選為代表，使代表整體架構(gòu)的含金量更高，代表組成結(jié)構(gòu)更加合理和優(yōu)化，從而體現(xiàn)代表的廣泛性和先進(jìn)性。