《鄉(xiāng)村典章》實踐中國基層民主

2008年1月10日，浙江省新昌縣儒岙鎮(zhèn)里外岙村的所有村民喝上了水質(zhì)達標的自來水。而在此之前，由于村民對取水點分歧很大，該村的自來水工程一放就是好幾個月，全村人的用水都成了問題。

解決了這個棘手問題，其實得益于一本只有20頁的淡黃色的小冊子。

這本被村民譽為村里的“小法律”的手冊，便是將新昌縣儒岙鎮(zhèn)石磁村這個名不見經(jīng)傳的小山村推向公眾視野的“鄉(xiāng)村典章”。

經(jīng)過3年多的實踐，這個封面僅印有《石磁村典章》(以下簡稱(典章)、2004年7月的小手冊，如今已經(jīng)成為新昌縣村民自治的一個縮影和樣板)。

村民自治，其根本就在于把村級事務(wù)的決策權(quán)和處置權(quán)交給村民，即所謂的還權(quán)于民。而鄉(xiāng)村典章設(shè)置之初，就是“讓村民最大限度地參與村內(nèi)事務(wù)管理”。

“鄉(xiāng)村典章就是讓百姓參與，讓村民公決、監(jiān)督，從而擴大群眾的政治參與度。典章已然成為農(nóng)村工作的一個標桿。”浙江省新昌縣委組織部組織科科長蔡立君對法制日報記者說。

現(xiàn)實：鄉(xiāng)村典章出臺始末

地處浙東新昌縣天姥山麓的儒岙鎮(zhèn)石磁村不僅是革命老區(qū)，也是糾紛、矛盾比較多的村。用村里人的話說，“矛盾已經(jīng)到了非解決不可的地步了”。

怎么解決?很顯然，用以往的方法已經(jīng)不適合更解決不了矛盾。

新昌縣委決定，在村兩委矛盾相對突出、干群關(guān)系較為緊張的懦岙鎮(zhèn)石磁村率先試點。

典章便是在這樣的背景下應(yīng)運而生。

其實從典章制定伊始，新昌縣就已經(jīng)打開了村民民主自治的一扇大門。典章初稿經(jīng)過梳理并張榜公布后，村干部便挨家挨戶收集意見，最后由全體村民對典章進行公議公決。

據(jù)了解，在石磁村1100多個選民中，參加典章投票的達980人。

2004年7月16日，被輿論譽為全國首部“村民自治特別法”的《石磁村典章》帶著所有人的希冀問世了。

經(jīng)過論證后，典章在整個儒岙鎮(zhèn)開始全面推廣。于是，《石磁村典章》又有了一個更為寬泛的名字：《鄉(xiāng)村典章》。

典章依據(jù)《村民委員會組織法》制定，成為村干部與村民的“剛性規(guī)范”。同時也對村干部和村民形成雙向制約的合力。即相互管理、相互監(jiān)督。

記者看到，典章對村級組織及職責、村務(wù)議事及決策、村級財務(wù)管理、村務(wù)公開制度等六大項內(nèi)容分別作了詳細的規(guī)定。

“典章職責明確，最大限度地保障了村民的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)?！辈塘⒕f。

儒岙鎮(zhèn)黨委副書記梁永源表示，典章在程序上保證了黨組織的領(lǐng)導(dǎo)地位，規(guī)范了村里的事務(wù)。因此，這項全面提升了村級管理民主化程度的制度，不僅讓百姓更好地進行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，同時也逐漸消解了農(nóng)村基層的各種矛盾。

“有了鄉(xiāng)村典章，等于村里有了自己管理自己的規(guī)則制度，在消解矛盾，維護鄉(xiāng)村穩(wěn)定在制度上有所保障?！苯B興市市委書記王永昌這樣評價鄉(xiāng)村典章。

但是鄉(xiāng)村典章并不是適用于所有的村，“它只是給出一個大方向，具體操作時要根據(jù)各村的實際情況，一村一章?！绷河涝凑f。

受宗族、宗派、歷史文化等因素的影響，浙江省臺州仙居縣村級組織也相對比較復(fù)雜。

說起村級事務(wù)，村干部們一致認為，農(nóng)村事務(wù)是最難做，也是最復(fù)雜的。像“村民意見不一致，修一條村道要花幾年時間”的事情很常見。

同時，“宗族、派性之爭，貧富懸殊，這些都需要一個融合的過程”。仙居縣委組織部副部長林杰這樣認為。

此外，由于“村委會、黨支部不協(xié)調(diào)、有矛盾，導(dǎo)致在村務(wù)管理問題上決策機制不民主、不透明，村民有異議，從而引發(fā)不穩(wěn)定因素”。浙江省仙居縣委常委、組織部部長黃璋說。

基于此，仙居縣委便提出“村務(wù)大事民決”，即重大的事情要考慮民意，以此來規(guī)范決策機制。

2001年底，仙居在全縣721個行政村推行了村務(wù)大事民決。規(guī)定，凡涉及村民利益的重大事務(wù)，都要按“一事一議”原則提交村民公決。

村務(wù)大事民決，就是將決策的過程公開，通過集體討論、民主論證、意見反饋、公開民決，使決策結(jié)果體現(xiàn)出老百姓的智慧、利益，“因此村民的熱情很高”。林杰說。

民決規(guī)定：人均超過50元的村公益事業(yè)、承包方案、村集體經(jīng)濟所得收益等內(nèi)容，村黨支部、村委會必須提交村民進行公決。

民決后的村務(wù)大事付諸實施時，“由于決策時最大限度體現(xiàn)了村民的意愿和利益，他們便會自覺行動，有的還會相互說服，帶動個別有不同想法的村民最終形成共識”。林杰說。

據(jù)林杰介紹，仙居縣民決制度實施以來，全縣各村已累計投資8000多萬元，發(fā)展、興辦了1600多項集體經(jīng)濟項目和水、電、路、有線電視等基礎(chǔ)設(shè)施。

“將為民做主變?yōu)樽屆褡鲋?，實行村?wù)大事民決后，村兩委拉票現(xiàn)象減少了；村民的民主意識在提高；決策也更民主、科學。”林杰說，“民決深入人心，關(guān)鍵是決策找到缺口，簡便易行”。

效力：公不公道一看就知道

事實證明，“村級事務(wù)復(fù)雜、兩委關(guān)系不協(xié)調(diào)的村，更需要規(guī)則和制度”。蔡立君說，這樣的村也更適合推行《鄉(xiāng)村典章》，效果也更明顯。

梁永源也表示，村民多數(shù)在村里、且事務(wù)繁多、復(fù)雜的村比較適合《鄉(xiāng)村典章》。

“事前干部工作壓力大，事后對個人的壓力小。”梁永源這樣總結(jié)鄉(xiāng)村典章推行后的效果。

這一點，懦岙鎮(zhèn)儒一村黨支部書記潘陸平深有體會?！班l(xiāng)村典章的分工、職責分明，村里幾個大事都按典章做的，效果很好。有效地解決了矛盾，使村里的事務(wù)順利進行下去”。

“沒有和諧民主，什么事都做不下去!”潘陸平說。

然而新鮮事物的出現(xiàn)并不都是一帆風順。

談起鄉(xiāng)村典章施行伊始，蔡立君說，老百姓對典章都很歡迎，但村干部都有意見。為什么?因為自己手上的權(quán)力小了。石磁村黨支部書記徐鑫永坦言，當初鄉(xiāng)村典章推行時，心里的確有想法，認為自己的權(quán)力小了。可實踐來看，雖然做事情程序多了，但矛盾卻容易解決了。雖然權(quán)力變小了，但村干部漸漸在實踐中感受到典章的效力?！暗湔率窃诒Ｗo村干部，樹立他們的威信?！?/p>

隨著典章的實施，村干部發(fā)現(xiàn)，和村民之間的矛盾小了，關(guān)系也逐漸融洽了。

以前村里的事都是村干部、村主任一個人做決定。這種做法的弊端用徐鑫永的話說就是“效益不大，意見很大”。

現(xiàn)在，“對于村民和村干部來說，典章就是—把尺子”。蔡立君說。因此村干部和百姓都感觸頗深：“過去有這個公約的話，現(xiàn)在村里也不會這么鬧了?！?/p>

說到村級事務(wù)，最敏感、矛盾最多的是財務(wù)問題。村級財務(wù)問題已成為農(nóng)民上訪的焦點問題。據(jù)介紹，儒岙鎮(zhèn)2003年到2004年的46件信訪中，32件是關(guān)于村財務(wù)問題。由于信息不公開、不透明，百姓對集體經(jīng)濟的來源、去向一無所知。甚至是好心還辦了壞事。

“有一年，村里賣了一片山，公布的賬目只是一個籠統(tǒng)數(shù)字，具體情況我們一無所知。就算干部做得對，我們也放不下心。”石磁村一位村民坦言。

“往往村干部一頭熱，老百姓主動不起來，不少村干部也很無奈?！绷纸苷f。

而現(xiàn)在是：“話在桌面上說，事在陽光下做?！碧貏e是對村民敏感的財務(wù)問題。

典章規(guī)定：財務(wù)管理實行村賬鎮(zhèn)審制度，并實行財務(wù)預(yù)決算。同時還將村財務(wù)開支分為正常開支和非正常開支。

“過去村里的財務(wù)，是村干部的一支筆，去村口小店拿香煙，卻記到村賬上。現(xiàn)在，這種風氣已經(jīng)停了，誰去拿。村民的眼睛可一清二楚!”一位村民說。

“現(xiàn)在一張發(fā)票要經(jīng)過10個人的手，其中有5名是監(jiān)督小組成員。”梁永源說。

仙居縣委也規(guī)定：村級收支計劃情況及大額財務(wù)開支等內(nèi)容，由村黨支部、村委會聯(lián)章聯(lián)簽。

除了財務(wù)公開，村民自治中還有一項內(nèi)容：村務(wù)公開。

1998年，中央開始強調(diào)村務(wù)公開，村務(wù)公開也一度成為村民自治的最亮點。但至今，在絕大多數(shù)農(nóng)村都已流于形式。

典章規(guī)定：村務(wù)公開實行定期公開形式，—般每季公布一次。

“關(guān)于村務(wù)公開，儒一村是做的最好的一個村，嚴格按照典章要求在做?！绷河涝凑f。

由于村級事務(wù)村民始終參與，了解整個決策過程。因此無論是村干部還是村民，感同深受的是：“村務(wù)管理必須要遵循典章。沒有典章，公道不公道，只有天知道；有了典章，公道不公道，一看就知道?！?/p>

溯源：發(fā)展基層民主需協(xié)調(diào)兩委矛盾

在基層，兩委關(guān)系不協(xié)調(diào)、村務(wù)財務(wù)透明度不高、村干部亂作為不作為，這三大現(xiàn)象是產(chǎn)生矛盾糾紛、引發(fā)百姓不滿以致發(fā)生群體性事件的導(dǎo)火索。

典章和村務(wù)大事民決，無疑從源頭上減少了產(chǎn)生和激化矛盾的可能。

在采訪時記者發(fā)現(xiàn)，無論是新昌，還是仙居，縣委負責人都特別強調(diào)制度的“可操作性”。

因此，無論是典章還是村務(wù)大事民決，都簡便易行、可操作性極強。用蔡立君的話說就是：“目的就是管用?！?/p>

然而，隨之而來的問題是，許多村干部長期生活在農(nóng)村，受文化程度、工作能力的影響，村干部能力素質(zhì)還存在差距。而且，“黨員干部隊伍制度存在問題、年齡老化、觀念落后、后繼乏力?！绷纸苷f。

與此同時，梁永源發(fā)現(xiàn)，人口少、外出人口多的村并不適合典章的推行，“反而多了許多程序，更麻煩。適用性和必要性都不大”。

還有一個問題，“如果有違反制度的村干部，處理時有一定難度，因為典章缺乏權(quán)威性”。梁永源說。

追溯源頭，作為農(nóng)村基層民主法治建設(shè)核心內(nèi)容的村民自治，始于1988年。是年，《村民委員會組織法》試行。

1998年，《村民委員會組織法》試行10年后正式頒布實施，村民自治正式步入法制軌道。

一般認為，村民自治有三項功能。一是提供社會秩序，主要是通過村民自治來維護治安和調(diào)解糾紛；二是提供公共服務(wù)，即讓村民自己的事情自己商量著辦，來提高社區(qū)資源動員能力；三是抑制鄉(xiāng)村組織的不良行為。在轉(zhuǎn)型時期，沒有來自村民的監(jiān)督，鄉(xiāng)村組織的行為就可能惡性發(fā)展。

中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員黨國英認為，做好村民自治，首先要創(chuàng)造一個好的發(fā)展環(huán)境做好基礎(chǔ)工作：產(chǎn)權(quán)改革要到位，現(xiàn)在農(nóng)村公權(quán)力含金量太大；其次，鄉(xiāng)村社會應(yīng)該多元化，單一的自然經(jīng)濟對發(fā)展民主不利。

他表示，專家強調(diào)的“選舉程序的公正性”非常重要。而且要對參與村委會選舉的候選人鼓勵競爭，要有競爭才行。

多年來，村級各類組織權(quán)責不明晰、關(guān)系未理順，始終是困擾農(nóng)村基層組織工作的大問題，也是導(dǎo)致兩委班子關(guān)系不協(xié)調(diào)的重要因素。

“兩委關(guān)系不協(xié)調(diào)，是村民自治最大的障礙?！秉h國英說。

村支書或村主任個人權(quán)力過大、村兩委權(quán)力“一邊倒”的現(xiàn)象在村民自治中十分普遍。

據(jù)統(tǒng)計，新昌全縣早先的400多個村，村兩委關(guān)系比較協(xié)調(diào)的僅三四成。仙居縣722個行政村中，有將近20％的村兩委關(guān)系不協(xié)調(diào)，有10％左右的村矛盾十分尖銳。

以前村民有問題反應(yīng)給村里后，通常是村主任、書記各自答復(fù)、互不通氣。無形中造成兩委矛盾，有的甚至老死不相往來。

因此，村民自治所面臨的—個重要問題便是，村級黨組織與村民委員會的關(guān)系問題?，F(xiàn)行法制雖有規(guī)定，但二者之間權(quán)限缺乏明確而具體的劃分。

專家認為，造成村級黨組織與村民委員會關(guān)系不直轄市問題的原因，大體有三方面。一是傳統(tǒng)的基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)管理體制的影響，二是現(xiàn)行的相關(guān)法律制度對二者職能、權(quán)限的劃分不明確、不規(guī)范，三是農(nóng)村干部由于個人素質(zhì)的原因不能：正確處理二者之間的權(quán)限關(guān)系。

與新昌縣相同，仙居縣委也規(guī)定：村黨支部與村民委員會是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。凡涉及村內(nèi)經(jīng)濟、社會發(fā)展等重大問題，從決策議題的提出、決策過程的組織到?jīng)Q策通過后的實施，都要在村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下進行。

“我們特別強調(diào)黨支部決策的領(lǐng)導(dǎo)作用，加大黨員在村民代表中的比例?！秉S璋說，因此仙居縣委探索出這樣的機制：村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村民自治運行機制。

仙居縣還對村黨組織換屆選舉實行“公推直選”：通過群眾信任度測評、黨員評議推薦等途徑，擇優(yōu)確定候選人，提交黨員大會選舉產(chǎn)生村黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員，以確立和保障黨組織的核心領(lǐng)導(dǎo)地位。