“政策執(zhí)行”理論與提高地方政府執(zhí)行力研究

摘要：我國正處在新的發(fā)展階段和經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型期，地方政府如何推進經(jīng)濟社會發(fā)展，關(guān)鍵在于提高政府的執(zhí)行力。本文首先闡述了“政策理論”的脈絡(luò)，然后分析了影響當(dāng)前政府執(zhí)行力的因素，最后，根據(jù)綜合分析的政府執(zhí)行力缺失的表現(xiàn)提出了相應(yīng)對策。

關(guān)鍵詞：“政策執(zhí)行”理論 政府執(zhí)行力 利益 目標(biāo)群體

當(dāng)前，隨著科學(xué)發(fā)展觀和以人為本執(zhí)政理念的深入人心，執(zhí)政環(huán)境的變化越來越明顯。建設(shè)透明社會，打造透明政府的呼聲愈來愈高，建設(shè)法制政府、服務(wù)政府、責(zé)任政府、效能政府、陽光政府和廉潔政府也是人心所向，大勢所趨，歷史必然。2006年9月4日在加強政府自身建設(shè)推進政府管理創(chuàng)新電視電話會上，溫家寶總理著重強調(diào)政府要提高行政效能，增強執(zhí)行力和公信力，要把實行科學(xué)民主決策，推進依法行政，加強行政監(jiān)督作為政府工作的三項基本準則。我國正處于加快發(fā)展的關(guān)鍵時期，改革攻堅任務(wù)艱巨，對外開放面臨新形勢，在當(dāng)前經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的新形勢下，政府管理中存在的許多問題已經(jīng)成為制約經(jīng)濟社會發(fā)展的瓶頸，改革發(fā)展中的一些深層次矛盾和問題都與政府管理創(chuàng)新和執(zhí)行力較弱有著密切聯(lián)系。因此，只有加強政府自身建設(shè)和管理創(chuàng)新，提高政府執(zhí)行力和公信力，才能更好地解決經(jīng)濟社會發(fā)展中的深層次矛盾和問題，更好地貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，適應(yīng)發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟和構(gòu)建社會主義和諧社會的要求。

一、“政策執(zhí)行”理論的簡要概述

政策執(zhí)行是政策過程的中介環(huán)節(jié)和重要階段，是行政管理和行政效能的最終體現(xiàn)。政策執(zhí)行往往被人們忽略，認為只要政策一出臺，便會自然地得到貫徹執(zhí)行而達到預(yù)期目標(biāo)，米德和霍恩認為政策執(zhí)行研究被忽視主要是執(zhí)行過程是簡單和人為共知的，強調(diào)權(quán)威決策者的作用而排除了“低層次”官員對執(zhí)行過程的負責(zé)，從方法論上看，執(zhí)行過程涉及嚴重的邊界問題，往往難以界定相關(guān)的行動者，以及時間和資源的巨大消耗。20世紀七八十年代，西方尤其是美同公共政策領(lǐng)域出現(xiàn)了研究政策執(zhí)行的熱潮，形成了聲勢浩大的“執(zhí)行運動”。1973年普雷斯曼和韋達斯基對美國聯(lián)邦政府創(chuàng)造就業(yè)機會的政策項目“奧克蘭計劃”的跟蹤研究而寫成了報告《執(zhí)行》，該書成為了政策執(zhí)行領(lǐng)域的經(jīng)典，成為政策科學(xué)或政策分析學(xué)者和學(xué)生的必讀書籍。政策執(zhí)行研究的興起絕非偶然，而是過去人們偏重于政策制定或規(guī)劃的研究，往往忽視對政策執(zhí)行評估或規(guī)劃的研究，正是由于普雷斯多等一批學(xué)者，對政策執(zhí)行的大量研究，對實證案例的分析，提出了種種關(guān)于政策執(zhí)行研究的途徑、模式和理論，為政策執(zhí)行得到有效結(jié)果提供了理論指導(dǎo)依據(jù)。

政策執(zhí)行作為將政策所規(guī)定的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的過程。在政策活動及其生命過程中具有重要的地位和作用?？梢园颜邎?zhí)行界定為一個動態(tài)的過程，它是政策執(zhí)行者通過建立組織機構(gòu)，運用各種政策資源，采取解釋、宣傳、實驗、實施、協(xié)調(diào)、監(jiān)控等各種行動，并將政策觀念形態(tài)的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為實際效果，從而實現(xiàn)既定政策目標(biāo)的活動過程。20世紀八十年代“行動運動”的倡導(dǎo)者和追隨者們提出了行動理論、組織理論、兇果理論、管理理論、交易理論、系統(tǒng)理論、演化理論等，力圖系統(tǒng)地了解影響政策有效執(zhí)行的各項因素及其相關(guān)關(guān)系，構(gòu)造相關(guān)的政策執(zhí)行過程模式。政策執(zhí)行是一個復(fù)雜的過程，它包含了一系列基本環(huán)節(jié)和功能活動，政策宣傳、政策分解、物質(zhì)準備、組織準備、政策實驗、全面實施、協(xié)調(diào)與監(jiān)控等構(gòu)成了政策執(zhí)行過程的諸多環(huán)節(jié)，在執(zhí)行中還必須靈活地、交叉地采取行政手段、法律手段、經(jīng)濟手段和思想誘導(dǎo)手段，并且要創(chuàng)造性的按照原則性和靈活性相統(tǒng)一的要求，進行政策變通才能更有效地完成政策執(zhí)行任務(wù)。

政策執(zhí)行過程中會遇到各種各樣因素的干擾和影響。20世紀中期以后，政策學(xué)者們紛紛從不同角度研究不利因素對政策執(zhí)行的影響方式和作用結(jié)果，形成了種種政策執(zhí)行的理論模式。過程執(zhí)行模式認為主要是理想化政策、執(zhí)行機構(gòu)、目標(biāo)群體、環(huán)境因素制約了政策執(zhí)行；動理論模式認為政策執(zhí)行是執(zhí)行組織和受影響者之間就目標(biāo)手段作出的相互調(diào)適的互動過程，政策執(zhí)行的有效與否取決于二者相互調(diào)適的程度；博弈模式認為是政策執(zhí)行過程中相關(guān)參與者就政策目標(biāo)的達成所作的談判、評價與妥協(xié)的互動情況，還有循環(huán)模式、系統(tǒng)模式、綜合模式等都從不同層次提出了影響政策執(zhí)行的方式和作用結(jié)果。

簡而言之，政策執(zhí)行理論的主要目的是研究政策制定與政策執(zhí)行之間的關(guān)系，促使人們在評估政策并尋找政策執(zhí)行的有效途徑，從而隨著政策科學(xué)取得突飛猛進和發(fā)展，政策科學(xué)視野的拓寬，對政策系統(tǒng)和政策過程的各種因素和環(huán)節(jié)全面深入的研究，推進政策的有效執(zhí)行，達到比較理想的效果。

二、影響政府執(zhí)行力的因素分析

我國正處于經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型期，經(jīng)濟快速發(fā)展期，綜合國力競爭空前激烈，外部環(huán)境日趨復(fù)雜多變，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進度加快，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整加快，經(jīng)濟市場化程度迅速提高，社會利益關(guān)系更趨復(fù)雜，統(tǒng)籌兼顧各方面利益的難度加大，人們受各種思想觀念影響的渠道明顯增多，程度明顯加深，思想活動的獨立性、選擇性、多變性、差異性明顯增強，對發(fā)展社會主義民主政治和落實依法治國基本方略提出了新要求，對政府執(zhí)行能力和公信力增強提出了新挑戰(zhàn)，政府深化行政管理體制改革，創(chuàng)新機制已進入了攻堅階段。

市場經(jīng)濟的屬性就是公共性，要求政府在更好地履行經(jīng)濟調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管職能的同時，搞好社會管理和公共服務(wù)，要優(yōu)化公共資源配置，加強公共設(shè)施建設(shè)，完善社會管理制度，提高社會管理水平，為全體人民提供更多更好的公共服務(wù)。在這經(jīng)濟社會的轉(zhuǎn)型期，在各種社會矛盾的凸顯期，地方政府和部門公共精神的缺失必然導(dǎo)致執(zhí)行力的弱化和公信力的降低。由于公共精神的缺失使一些部門和一些地方政府的行為偏離了公共利益的軌道，甚至用自身的利益取代公共利益，而對公共利益的政策有的會從自身利益出發(fā)，上有政策，下有對策，合意的執(zhí)行，不合意的不執(zhí)行，只顧局部利益，不顧全局利益，搞地方和部門保護主義，導(dǎo)致政策措施不能落實，政策目標(biāo)無法實現(xiàn)。政府一旦失去了公共精神，公共權(quán)力就會被濫用，就會成為政府為自身謀利益的工具，使政府行為偏離正確的軌道，缺失公共精神的政府還可能被某些社會強勢群體俘獲，成為某些強勢群體不正當(dāng)?shù)睦婀ぞ?，甚至還可能同某些強勢群體結(jié)成利益共同體，同中央政府進行博弈。地方政府、部門、利益團體還可能因為既得利益，而形成牢固的鐵三角關(guān)系，在這種情況下，政策執(zhí)行無論多么有效也無法發(fā)揮作用，嚴重地影響政府的執(zhí)行力。多少政令不暢，執(zhí)行不力的情況，都可以在公共精神缺失上找到原因。

依法行政、依法管理、依法監(jiān)督是建立社會主義市場經(jīng)濟秩序，推進公共管理和社會管理的首要前提，要適應(yīng)社會主義經(jīng)濟的需要，政府職能必須轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)上來。由于公共管理和社會服務(wù)方面立法的滯后，責(zé)任體系建設(shè)的不健全，政績考核評價的不規(guī)范，監(jiān)督約束機制不完善，都導(dǎo)致了執(zhí)行的弱化，由于在社會管理，公共服務(wù)方面，保障公民權(quán)益，應(yīng)對各種突發(fā)事件，社會事業(yè)發(fā)展等方面沒有健全完備的行政法規(guī)、規(guī)章體系，導(dǎo)致了事件發(fā)生了卻無法可依或有法難依。在政治責(zé)任、行政責(zé)任、法律責(zé)任、道德責(zé)任體系建沒方面不健全，使得地方政府及公務(wù)人員可能違背職責(zé)。濫用權(quán)力，實施“政績工程”、“形象工程”。正是由于對權(quán)力運行全過程沒有有效監(jiān)督，政府沒有從全能型政府向有限型政府轉(zhuǎn)變，政府的權(quán)力、政府官員的權(quán)力沒有在法定范圍和法定程序內(nèi)行使，導(dǎo)致執(zhí)行力弱，政令不暢，有令難行。

政府并不是一個抽象的概念，它是由一個個具體的政府官員構(gòu)成的組織體系，美國政治學(xué)家希爾斯曼普言：“官僚機構(gòu)的中心工作是在具體事務(wù)中貫徹一般法律、規(guī)章和政策”。現(xiàn)代社會，隨著政府社會管理職能的擴大，使得公眾與政府機構(gòu)接觸的頻率不斷提高。政府的中心工作就是政府官員進行決策和執(zhí)行，沒有政府官員根本談不上執(zhí)行力的問題，“人員”是影響政府執(zhí)行力的根本因素。由于人員素質(zhì)、發(fā)展進程、內(nèi)外部環(huán)境等方面的問題，政府公務(wù)人員往往在領(lǐng)悟能力、計劃能力、協(xié)調(diào)能力、溝通能力、判斷能力、創(chuàng)新能力等方面與社會經(jīng)濟發(fā)展脫節(jié)，也影響了政府的執(zhí)行力。

三、強化地方政府執(zhí)行力的對策

改革開放以來，我國政府采取了多項政策來提升政府及部門的執(zhí)行力，如政府機構(gòu)改革，壓縮審批程序，制定《行政許可法》等等，取得了顯著的成效。但隨著社會主義市場經(jīng)濟的深入推進，國家公共管理體系的逐步建立，地方政府及部門執(zhí)行力缺失的問題也顯現(xiàn)出來，要提高地方政府執(zhí)行力還必須正確分析影響執(zhí)行力的原因，從整個管理體系和政策執(zhí)行的諸多環(huán)節(jié)上來尋找突破口．思考對策。根據(jù)對政策執(zhí)行理論的理解和制約政府執(zhí)行力因素的分析，筆者認為應(yīng)該在行政管理體制的改革，法律法規(guī)的建立健全，行政效能的提高，監(jiān)督機制的健全完善，行政倫理的提升等方面進一步加強，才能從根本上提高地方政府的執(zhí)行力。

1．強化立法執(zhí)法，從規(guī)范行為準則上提升政府執(zhí)行力。法律與民主是推進政府規(guī)范行為的有力武器，是提高政府執(zhí)行力的制度基礎(chǔ)。地方各級應(yīng)強化加強政府立法丁作，特別是重視社會管理和公共服務(wù)的立法，重點做好保障公民權(quán)益，應(yīng)對各種突發(fā)事件以及社會事業(yè)發(fā)展方面的立法，逐步形成比較完備的行政法規(guī)、規(guī)章體系，使政府的立法符合憲法和法律規(guī)定的權(quán)限和程序，充分反映客觀規(guī)律和最廣大人民的根本利益。應(yīng)強調(diào)法律法規(guī)、規(guī)章在政府的各項工作中得到正確實施，做到法制統(tǒng)一、政令暢通，政府機關(guān)及其工作人員要依法行政、民主決策，公正執(zhí)法，奉公守法，

2．強化行政倫理，從增強服務(wù)功能上提高政府執(zhí)行力r政府部門及公務(wù)人員的行政倫理道德思想、科學(xué)的行政價值觀、公共道德精神是提高政府執(zhí)行力的根本保證。應(yīng)注重對政府部門及公務(wù)員的行政倫理品質(zhì)、道德思想、公共精神方面的培訓(xùn)，加強對公務(wù)人員的管理，通過公務(wù)人員規(guī)范的行為，較強的服務(wù)意識，與公眾的“魚水關(guān)系”，促進各級政府從管理型走向質(zhì)量型政府轉(zhuǎn)變。從政府主導(dǎo)型經(jīng)濟向市場主導(dǎo)型經(jīng)濟轉(zhuǎn)變，從優(yōu)先經(jīng)濟單一目標(biāo)向優(yōu)先社會整體目標(biāo)轉(zhuǎn)變，從審批型經(jīng)濟向服務(wù)型經(jīng)濟轉(zhuǎn)變，從行政控制型體制向依法行政型體制轉(zhuǎn)變。通過小斷強化政府的社會服務(wù)功能，為社會提供更多的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，在加強倫理教育中來提高服務(wù)，在提升服務(wù)中來提高政府執(zhí)行力。

3．強化責(zé)任意識，從履行法定職責(zé)上提高政府執(zhí)行力--責(zé)任體系的建立是提高政府執(zhí)行力的組織保障，建立責(zé)任政府也是加強政府管理的必然選擇。圍繞著政治責(zé)任、行政責(zé)任、法律責(zé)任和道德責(zé)任建立健全政府責(zé)任體系，嚴格實施行政執(zhí)行責(zé)任制，切實使各級政府及公務(wù)員積極主動地、創(chuàng)造性地履行其法定職責(zé)，自覺承擔(dān)起自己的責(zé)任。另外，提高領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)行力也是關(guān)鍵，岡此，要求領(lǐng)導(dǎo)要在履行政府職責(zé)中發(fā)揮牽引力的作用，興科學(xué)執(zhí)政之風(fēng)，在推進責(zé)任政府建立中真正發(fā)揮“龍頭”作用。要通過責(zé)任政府的建立，公信力的提高，增加公眾對政府的信任，通過責(zé)任體系的建立，公務(wù)員職責(zé)的規(guī)范履行，促進政府真正做到權(quán)責(zé)統(tǒng)一，從而提高政府的執(zhí)行力。

4．規(guī)范運行流程，從科學(xué)管理上提高政府執(zhí)行力?！暗凸芾沓杀荆咝姓省笔钦芾碜非蟮哪繕?biāo)。規(guī)范的管理流程是提高政府執(zhí)行力的有效途徑，地方政府必須以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，樹立科學(xué)執(zhí)行力的理念，正確的政績觀，以公眾需求為核心，再造政府工作執(zhí)行流程，圍繞執(zhí)行流程便捷化、行為規(guī)范化、過程人性化、品質(zhì)標(biāo)準化的要求，統(tǒng)籌設(shè)置政府機關(guān)運行機構(gòu)和職能，創(chuàng)新政府機關(guān)執(zhí)行機制，規(guī)范權(quán)力使用范圍和執(zhí)行程序，做到執(zhí)行暢通性、便捷性、規(guī)范性和系統(tǒng)性。應(yīng)推行政府職能轉(zhuǎn)變，減少政府管理層次，注重借鑒企業(yè)管理經(jīng)驗改造政府內(nèi)部管理，改進政績考核評價體系。要圍繞“三個有利于”的要求，建立目標(biāo)化的決策機制，責(zé)任制衡的剛性化執(zhí)行機制，督查考核的制度化監(jiān)督機制，獎懲兌現(xiàn)的導(dǎo)向激勵機制為一體的科學(xué)執(zhí)行機制，促進政府工作運籌達到最佳狀態(tài)。通過執(zhí)行標(biāo)準的管理流程和良好的管理機制來提高政府執(zhí)行力，建立“低成本政府，效能型政府”。

5．加強監(jiān)督管理，從規(guī)范權(quán)力運行上提高政府執(zhí)行力。法國著明思想家孟德斯鳩說過：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，而且他們使用權(quán)力一直遇到有界限的地方才休止”。手握重權(quán)者在缺乏監(jiān)督的情況下會做出權(quán)力亂為的行為，政府官員在執(zhí)行政策會權(quán)衡各種利益，極有可能采取“理性經(jīng)濟人”的做法，動用手中的權(quán)力，達到個人利益目標(biāo)或僅僅考慮地方的利益，進行“象征性的合作”，因此，只能加強對權(quán)力的約束，對行政行為的監(jiān)督。才能保障政策執(zhí)行有力。加強監(jiān)督就必須完善監(jiān)督機制，強化國家權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督職能。從完善法制上找突破口．保證權(quán)力機關(guān)的獨立地位和獨立的監(jiān)督權(quán)力，并切實履行起監(jiān)督職能，切實加強對政府權(quán)力動力的有效監(jiān)督。應(yīng)落實對媒體監(jiān)督的支持力度，利用媒體全方位、多視角監(jiān)督政府的行為，確保政策法規(guī)現(xiàn)廣大社會民眾的互動中得以實現(xiàn)。應(yīng)完善民眾監(jiān)督機制，加強對權(quán)力運行全過程的有效監(jiān)督，促進全能型政府轉(zhuǎn)向有限型政府，使政府官員的權(quán)力都在法定范圍和法定的程序內(nèi)行使。應(yīng)增加民眾監(jiān)督渠道，遵循公開公正、全面真實的原則，搞好政務(wù)公開，準確發(fā)布政務(wù)信息，完善信訪制度，完善聽證會、論證會、咨詢會、工作通報會等形式，擴大政務(wù)公開的覆蓋面，通過民眾這強大的監(jiān)督力量來對政府行政行為進行有效監(jiān)督，推動政府執(zhí)行力的提高。

責(zé)任編輯：王 方