我國實行省直管理縣體制的可行性分析

摘要：無論與國外層級體制進行橫向比較還是對我國政府層級體制改革的歷史進行縱向比較，我國目前實行的地方政府四級架構體制明顯偏多。減少層級、實現“省直管縣”將是我國改革的必然趨勢。本文從理論依據、現實依據、現實條件三個方面來闡述我國實行省直管理縣體制的可行性分析。

關鍵詞：省管縣 層級體制改革 依據

隨著經濟的轉軌、社會的轉型，市管縣體制對縣域經濟社會發(fā)展的消極作用日趨凸顯。20世紀90年代以來我國許多省份進行“強縣擴權”改革或建立省直接對縣的財政體制，標志著開始改革“市管縣”體制，改革的趨勢是走向“省直管縣”。在《中共中央關于制定“十一五”規(guī)劃的建議》中，雖沒有關于改革現有五級行政管理體制的敘述，但在“著力推進行政管理體制改革”中提出，“深化政府機構改革，優(yōu)化組織結構，減少行政層級”，并提出“理順省級以下財政管理體制，有條件的地方可實行省級直接對縣的管理體制”。2006年6月6日，溫家寶總理在全國農村稅費改革試點工作會議上指出：“要改革縣鄉(xiāng)財政的管理方式，具備條件的地方，可以推進‘省直管縣’的改革試點”。

一、我國實現省直管縣體制的理論依據

重大改革建議和實踐活動必須有科學理論的指導，必須有堅實的現實基礎。否則就會出現盲目性，更不會有科學性和可操作性。我們認為，我國實現省直管縣體制的理論依據在于：

1．扁平化結構是現代社會層級組織的主導模式

“等級制的消失、組織形式的扁平化、組織從集權走向分權”是未來組織重要的特征。有這樣一個實驗；將兩只滑輪溜冰鞋，以一個彈簧連起來，用第一只溜冰鞋來控制第二只鞋的移動，這是可以做到的。接著再用另一個彈簧連起第三只鞋，并試著借助第一只鞋的運動來控制第三只鞋，難度進一步加大。接著繼續(xù)增加溜冰鞋，每只鞋都附上不同彈性系數的彈簧。這樣到一定的限度就無法控制末端的鞋子。機械運動是這樣，組織系統(tǒng)就更為復雜了。這也正是在線的一端下達指令，不可能控制組織中所發(fā)生一切的原因。因此，改變傳統(tǒng)多層級的線形組織，實現組織的扁平化(flatstructure)已成為組織設計的必然趨勢。我國地方政府層級結構實行的四級制有必要也有可能向二級制轉變，實現省直管縣。目前，我國已經具備了20世紀70年代提出扁平化理論時所依托的兩個的條件。一方面隨著第三次科技革命的發(fā)展，以計算機技術尤其以互聯網為支撐的網絡化社會正在形成，現代化辦公方式和手段已相當普及，信息的傳遞已不需要像過去那樣一層一級傳遞，省級指令甚至可以直接通過電話、網絡傳到縣級。同時，便利、發(fā)達的交通網絡也為組織扁平化提供物質基礎。另一方面，行政人員技術化程度大大提高，組織中各個層級的管理人員基本上都受過專業(yè)的技術訓練，綜合素質也較高，逐步能夠獨立面對并解決相關問題，這為省市政府下放一部分權力給縣政府提供了人員素質的保障。同時，知識經濟的時代民主化的價值觀也是組織結構扁平化的主要原因之一。

通過減少行政層級的“扁平化”革命，可以增強政府政策信息傳遞的準確性、有效性和管理績效，適應國際競爭和市場競爭的需要?，F代組織管理學理論告訴我們，信息傳遞鏈條越長，信息失真率就越高，信息傳遞速度就越慢。相反，中間環(huán)節(jié)越少，信息傳遞速度就越快，信息失真率就越低。減少行政管理層次，信息的雙向傳遞速度會加快，信息傳遞過程中的失真度會減少。這不僅保證了中央決策貫徹的有效性和深人性，并且使中央盡快地發(fā)現基層信息所反映的問題，及時采取相應的糾偏措施。就中央政府來說，主觀愿望是層級越少越好，政令容易貫徹，下情容易上達，而且作為一個宏觀組織結構，在信息化和知識化時代更應建立以“地方為主”(1ocalness)的扁平化模式。隨著層級的減少，權力下移，基層權力相應增大，這樣基層就可以根據情勢變化迅速作出反應，同時，扁平化結構還有利于調動基層的積極性、主動性和創(chuàng)造性。少層級——大幅度結構也是目前世界上大多數同家實施的行政管理模式，據馬春筍的統(tǒng)計，“1991年即蘇東劇變之前，全世界大約有168個國家，除8個同家沒有設立一級地方行政單位之外，25個國家僅設一級地方行政單位即只有一個行政層級，其余135個國家中，實行三級制的有67個，實行三級制的國家有51個，而實行多級制的只有17個”。我國自秦始皇建立大一統(tǒng)國家到民國末期為止，大約有2100多年，其中，290年為二級制，占13.6％；610年為虛三級制，占28.7％；600年為實i級制，占28.2％；276年為三級、四級并存制，占13.0％；350年為多級制，占16.5％。

2．經濟關系的變革要求實行省直接管理縣的行政體制

在計劃經濟體制下，經濟區(qū)的范圍就是行政區(qū)的范圍，區(qū)域經濟是封閉狀態(tài)。雖然實行市管縣體制在一定程度上沖破了行政區(qū)對經濟區(qū)的束縛，促進了經濟資源在市縣之間流動，但又形成了更大范圍的行政區(qū)和經濟區(qū)。在市場經濟體制已經初步建立的今天，橫向經濟聯合普遍加強，經濟區(qū)域勢必要求更高層次上的范圍擴張。事實上，行政區(qū)劃不可能完全與經濟區(qū)域相一致，但應該有利于經濟的發(fā)展，有利于經濟區(qū)域的擴張。在市場機制下，經濟區(qū)的形成是生產要素自由流通的結果，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的經濟關系將更明顯地表現為商品交換關系。同時，市場經濟體制的確立與運行，不僅使區(qū)域間的經濟關系日益密切，而且使行政區(qū)域的經濟結構、社會結構、文化結構受到嚴重沖擊，原有行政隸屬關系在經濟上日益淡化。顯然，過渡形態(tài)的“市管縣”體制只是意味著一種低層次的經濟區(qū)域的范圍擴張，而“省管縣”則意味著擴張行政區(qū)域，逐步實現城鄉(xiāng)間形成平等和商品交換關系，從而有利于經濟區(qū)域更大范圍的擴展，有利于全國統(tǒng)一大市場的形成。

3．城鄉(xiāng)分治是實施地方行政管理的有效形式

城鄉(xiāng)共治與分治問題涉及的乃是如何在推進城市化的過程中又能實現城鄉(xiāng)一體化的問題。近代以來，工業(yè)化的發(fā)展將人類帶入了城市化時代，城市的地位日益重要。城市與鄉(xiāng)村的分異日益突出，單一的“城鄉(xiāng)合治”的地域型政區(qū)已經不能適應城市發(fā)展和管理的需要，為了加強城市地區(qū)公共事務管理，“城鄉(xiāng)分治”型的城市型政區(qū)應運而生。進入現代社會發(fā)展時期，城市化發(fā)展趨勢更強，國家政區(qū)組織管理體系的發(fā)展進入現代城鄉(xiāng)分治、城市型政區(qū)地位逐漸提高、多種政區(qū)類型并存為主要特征的多元化發(fā)展階段。從理論上講，市是國家在城市地區(qū)設置的地方政府單位，是國家在進人工業(yè)社會，基于城市在國家政治生活中的重要地位與作用，應城市地區(qū)城市事務的專門管理需要而設置的，是一種城市型建制。而縣是以農業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)等為主導產業(yè)的人口分散的廣域居住區(qū)，是廣域型行政建制，它不隸屬于市，而是州政府的行政管理分支。縣主要負責諸如出生、死亡、結婚的登記，以及負責與州范圍相一致的活動如公共檔案、法院、選舉的組織和實施、法律執(zhí)行、公共保健的基礎實施。而市一般為自治市(城市、鄉(xiāng)村和聯合城鎮(zhèn))，作為一種地方政府單位是為了給更集中更稠密的人口提供公共服務而設置的。市縣根據各自管轄區(qū)的性質和特色開展管理活動，同時隸屬于州政府，這既保證了上一級政府的總體協調，又充分發(fā)揮了地方政府因地制宣的積極性、創(chuàng)造性。在現在這個職能分工越來越細化的時代，兼顧城鄉(xiāng)的全能政府只能導致政府職能的缺失。世界各國的發(fā)展經驗充分表明城鄉(xiāng)分治乃是城市化的必然選擇。

二、我國實現省直管縣體制的現實依據：個案分析

海南省實行省直管縣可為我國中小省份實行省直管縣提供借鑒。海南從1988年就取消地區(qū)一級政府，實行“小政府、大社會”新體制，形成了省一縣市一鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級地方政府架構。當然這與海南省自身的客觀條件：只有3.4萬平方公里、820萬人口、建省時只有19個縣市的小省是分不開的。但海南省三級地方政府架構的成功運作畢竟可以為我國中小省分、欠發(fā)達省分的層級體制改革提供借鑒。

重慶市成立直轄市后實行的省直管縣經驗可我國中兩部地區(qū)實行省直管縣以及各省在推行省直管縣后帶來的管理幅度增大問題的解決提供借鑒。重慶市在升格為直轄市之前，管轄著11個市轄區(qū)和3個縣級市及7個縣，面積23114平方公里，人口1530萬，其中非農業(yè)人口415萬。1997年升為直轄市后，劃入萬縣、涪陵兩個地級市和黔江地區(qū)，面積擴大到8.2萬平方公里，總人口3002萬，管轄13個K23個縣(自治縣)4個市(縣級)共40個區(qū)縣(自治縣、市)，包括原重慶市和萬縣市、涪陵市、黔江地區(qū)，下轄區(qū)縣(市)由原來的21個增加到40個。

浙江省的強縣擴權，可為我國經濟發(fā)達地區(qū)實行省直管縣提供經驗參考。1953年開始至今，除“文化大革命”后期的一段時期以外，浙江省一直實行省管縣財政體制。1992年、1997年和2002年，省委、省政府曾先后3次實施“強縣擴權”，不但大大減少了審批環(huán)節(jié)，而且增強了縣域經濟的活力，使強縣更強。1992年，在“經濟和上海接軌”的背景下，浙江對13個經濟發(fā)展較快的縣市進行擴權，擴大了縣級政府機關在基本建設、外商投資和技術改造等項目的審批權。2002年，浙江又將313項屬于地級市經濟管理的權限(涵蓋計劃、經貿、外經貿、國土資源、交通、建設等12大類事項)下放到20個縣級行政頭上。通過省管縣財政體制和3次“強縣擴權”，使得各縣擁有一級的財政權和較強的審批權，有效推動了縣域經濟的發(fā)展。

三、我國實行省直管理縣的現實條件

1．交通、通訊技術的發(fā)展

技術手段和技術性基礎設施水平直接影響行政管理模式的選擇和行政效率的實現。中國省縣之間的地級行政管理層次和機構，除了因為計劃經濟體制所賦予的包攬一切的社會行政管理事務過于繁重以外，很大程度上是由于落后的交通與通訊條件所決定的。在當今信息社會時代，我們國家東部沿海地區(qū)以及大部分中西部地區(qū)的各級政府基本構建起網絡化辦公，電子政務的發(fā)展增強了現代政府的行政管理能力，而且各省的交通發(fā)展迅速，交通技術和通訊技術高度現代化，信息在快速傳遞過程中的完整性和時效性得以保證。大大提高了組織的控制手段和控制能力，而且也為擴大組織的控制幅度提供了強有力的技術支撐。發(fā)達的交通與通訊縮短了各級政府之間的時空距離。這一切都強化了現代政府的管理效能，自然擴大了一級政府的有效管理幅度，為地方政府體制結構減少層級奠定了基礎。因此，目前實現省對縣市直接管理的體制條件己基本成熟，運用行政度公式更能清楚地說明這一點。中國立體交通運輸體系將進一步趨于完善和現代化。中國各省、自治區(qū)的省會城市、主要經濟中心城市和旅游城市都有機場和定期航班。青藏鐵路結束了西藏沒有鐵路的歷史；鐵路提速與現代化，使國內省會城市之間的列車夕發(fā)朝至或朝發(fā)夕至成為現實?？傞L約3．5萬公里、縱貫東西和橫穿南北的“五縱七橫”12條高等級國道主干線，貫通首都及各省會城市，將100萬人口以上的所有特大城市和50萬人口以上大城市的93％連接在一起。以山東省為例，在雄厚經濟的支撐下，陸路交通己相當發(fā)達，到2005年底，高速公路通車里程可達3163公里，連續(xù)8年居全國第一位，全省有109個縣，(市、區(qū))通達高速公路，通達率為78％。全省基本形成以高速公路為主框架，以國省道為依托，以縣鄉(xiāng)公路及通村油路為基礎，四通八達、高效暢通的公路網絡，構筑起了以省會濟南為中心的“半日生活圈”。而且還有濟青鐵路貫穿山東東西兩端。目前，我國中、東部省區(qū)基本實現了以省會城市為中心的5小時內的高速公路車程圈；西部大多數省區(qū)正在實現這個目標。全國絕大多數省區(qū)從縣城到省會城市可以實現12小時內行程往返。因此，在公路、鐵路、航空和現代通訊條件下，加上現代科學的管理，在山東、江蘇、浙江、廣東等東部沿海地、經濟發(fā)達地區(qū)實現省對縣市直管的體制，條件己基本成熟。

2．市場經濟體制的建設和完善

單一制國家由于上級政府是通過行政控制來完成對下級政府的管理的，因而一級政府的有效管理幅度有限，所需層級較多；聯邦制國家由于上級政府是通過法律監(jiān)督來完成對下級政府的管理的，因而一級政府的有效管理幅度可以擴大，所需層級較少。在高度集權的計劃經濟體制下，政府幾乎包攬著社會生活的所有事務，政府職能處于高負荷狀態(tài)，并且上級政府對下級政府的管理主要依靠計劃行政手段來實施，導致行政幅度的擴展受到嚴重限制，政府不得不以增加層次來縮小管理幅度。市場經濟體制的確立，資源配置的優(yōu)先權交給了市場，政府的大量權力被分解，許多職能被市場替代；同時，企業(yè)、公民和各種社會組織自我管理、自我服務的功能大大增強；經濟上的市場經濟體制要求政治上采取聯邦制與之對應，要求政府實行職能歸位，從“以經濟建設為中心”的傳統(tǒng)模式走向“公共服務型政府”，政府管理從微觀轉向宏觀、從直接轉向間接。這些都為減少層級，擴大管理幅度，構建少層次、大幅度的扁平化組織結構，奠定了堅實的政治、經濟和社會基礎。

3．黨政干部、社會輿論的支持

一項改革進程的順利與否除經濟、政治和文化成熟程度對其有約束外，社會反應和支持度也是一個不可或缺的因素。從2002年起，浙江、湖北、河南、廣東、江兩、河北、遼寧等省先后開始了“強縣擴權”的改革，把地級市的經濟管理權限直接下放到一些重點縣，在經濟管理方面形成了近似于“省管縣”的格局。2004年廣東省十名人大代表提出：取消地級市代管縣(或縣級市)體制，改由省直接管理縣(或縣級市)。可見，我國許多省份己經認識到減少地方政府層級的必要性，并逐漸開始了“強縣擴權”的改革實踐。

改革開放以來，公民的主體意識、競爭意識、效益意識、民主意識、健康意識、法治觀念、平等觀念、素質觀念等有了顯著提升，并將這些意識和觀念滲透到社會經濟文化生活之中，表現出愿意接受新事物、崇尚變革與創(chuàng)新精神、崇尚知識和技術、注重自身權力維護和自立精神的培育、關注實效和實惠、關注時尚和休閑等積極傾向。這些積極、健康向上的文化價值取向，進一步要求人權價值的提升和對社會經濟事務治理和公共服務的高質量要求。同時也使得黨政干部、社會輿論更加關注和支持政府的創(chuàng)新改革。根據孫學玉、伍開昌對江蘇省500名不同部門的黨政干部作的一項調查，通過分析可以清楚地看出人們對市管縣體制改革的支持度和關注點。根據調查數據可以看出，持維持“市管縣”體制觀點的僅有32人，占被調查總數的6.4％，絕大多數人呼吁改革現有的行政區(qū)劃，其中持恢復地區(qū)建制的僅有24人，占總人數的4.8％，這也說明地區(qū)建制已逐漸遠離人們的政治視野。盡管被調查者對此不一定有深入的思考，但如此高的認可率和支持度說明，實行“市管縣”體制改革的阻力不像人們想象的那么大。從表中還可看出，越是經濟發(fā)達、市場機制完善的地區(qū)，贊成實行省直管縣體制的就越高；不同行政級別的黨政干部所反映出的問題也具有共性：推行省直管縣體制的時機和條件己經成熟，可先行試點，摸索經驗，逐步推開。

4．行政體制改革和政府公共管理創(chuàng)新

當前，深化行政管理體制改革是擺在我們面前的一項重要任務，地方政府改革創(chuàng)新的制度空間相應加大。地方政府改革創(chuàng)新存在的主要問題是，高度的行政壟斷仍嚴重干擾著市場機制在資源優(yōu)化配置中的作用；同時，地方政府既是地方經濟的組織者和推動者，又是地方經濟的監(jiān)管者和受益者的多重矛盾角色，導致了政府職能的越位和錯位。地方政府創(chuàng)新，就是公共權力機關為了提高行政效率和增進公共利益而進行的創(chuàng)造性改革。創(chuàng)新的過程，也是一個持續(xù)不斷地對政府公共部門進行改革和完善的過程。梳理來自各地的探索，地方政府創(chuàng)新的第一方面就是，明確界定政府職能，簡化審批手續(xù)，提高辦事效率，是政府職能轉變的重點之一。湖北省按照“凡是可以下放的權力一律下放，凡是可以取消的收費一律取消，凡是可以精簡的審批一律精簡”的原則，公布取消、下放、轉移行政審批事項1000多項，減幅達50％以上。同時，對確需設立行政許可的項目，實行規(guī)范管理、嚴格監(jiān)督。隨著《行政許可法》的實施，需要政府行政審批的事項大幅減少，省級政府對縣(市)級政府指導事項集中了。隨著經濟社會發(fā)展變化，從管理的角度看，政府管理本身成了行政改革的需求，尤其是行政區(qū)劃和城市管理體制方面的行政改革日益提上議事日程，行政體制的進一步改革和政府公共管理的創(chuàng)新，使得政府職能更加明確、管理更加規(guī)范，為擴大政區(qū)的管理幅度奠定了基礎。

5．目前我國省級政府管理幅度偏小

減少層次、實行扁平化結構是地方政府層級體制改革的必然趨勢。擴大幅度與減少層次是相輔相成的，層次減少必然要擴大管理幅度。20世紀50年代，法國為配合國土整治合并了一些小村鎮(zhèn)，設立專區(qū)，大大改善了法國基層行政結構過于細小分散的狀態(tài)。德國也在20世紀60-70年代的區(qū)域整治中，為了合理安排行政、經濟和生活區(qū)域，對縣市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行了全面的調整，僅從1968—1978年的10年間，原西德境內的縣從420個降為237個，市從1 39個降到91個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)從240005\"-降為8500個左右。日本則是通過法律手段，推動市町村合并，一部《町村合并促進法》使町村從9800多個減少了近三分之二。下圖是中國與國外一些國家政區(qū)管理幅度比較。

而我國目前省級政區(qū)和地級政區(qū)的管理幅度普遍偏小，從下圖中可以看出，我國省級政區(qū)平均管轄10．7個地級單位，而地級政區(qū)平均管轄8．6個縣級單位，這其中還包括一些地級市轄區(qū)。這種小幅度的管理與國外相比就顯得較為突出。因此，我國有條件的省級政區(qū)可以加大管理幅度，減少行政層級，實現省直管理縣。

責任編輯：宋忠霞