城市社區(qū)管理體制創(chuàng)新

　　社區(qū)，原是一個(gè)外來名詞，源于歐美，在日本被稱為地域社會，而在以前的中國又稱居民小區(qū)。為此，對社區(qū)如何定義，則是第一個(gè)需要解決的理論問題。其次，社區(qū)的性質(zhì)和功能又受人的認(rèn)識的制約。既然社區(qū)是居民集中居住和生活的場所，它就必然涉及到生活、就業(yè)、教育和娛樂等各種活動。這些活動之間應(yīng)如何協(xié)調(diào)、如何統(tǒng)籌、又如何制度化和法制化，則是社區(qū)管理體制的第一個(gè)重要課題。
　　
　　一、傳統(tǒng)城市街道管理體制存在的弊端
　　
　　改革開放以來，隨著我國由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，中國城市社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化，企事業(yè)單位與政府脫離，單位組織與個(gè)人之間也出現(xiàn)了分離，使得城市社區(qū)出現(xiàn)了多元化的利益主體?，F(xiàn)代企業(yè)制度的建立，使得大量的社會服務(wù)、社會管理、社會保障功能與企業(yè)剝離。行政管理體系的改革，也使得一部分社會管理、社會服務(wù)職能從政府職能中分化出來，所有這些轉(zhuǎn)移出來的社會管理和服務(wù)功能直接由社區(qū)承擔(dān)下來，社區(qū)功能呈現(xiàn)出社會化、多元化的趨勢，城市社區(qū)建設(shè)的要求非常迫切。我國城市社區(qū)建設(shè)還是一件新生事物，無論在理論還是實(shí)踐上都處于探索階段，存在著許多矛盾和問題，需要我們認(rèn)真總結(jié)，不斷摸索。傳統(tǒng)城市街道管理體制存在的弊端有：政治行政色彩較濃，居民自治意識不強(qiáng)；經(jīng)濟(jì)功能強(qiáng)，管理、服務(wù)功能弱化；管理各自為政，缺乏協(xié)調(diào)，缺少人文建設(shè)，居民缺乏歸屬感等等。
　　
　　二、新型社區(qū)管理的啟示和經(jīng)驗(yàn)
　　
　　隨著社會的發(fā)展，改革開放的深入，社區(qū)建設(shè)也在蓬勃發(fā)展，各地開始了社區(qū)管理體制的構(gòu)建實(shí)踐，出現(xiàn)了具有代表性的社區(qū)管理模式。社區(qū)管理模式是對不同類型城市在各自特色的管理體制、管理機(jī)制組合基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)城市高效有序運(yùn)行目標(biāo)的特定方式的形態(tài)概括。城市基層的政權(quán)結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)都處于動態(tài)的演變過程中，中國的社區(qū)建設(shè)應(yīng)該呈多元模式進(jìn)行。上海模式、沈陽模式、江漢模式、深圳蓮花北模式……從1999年12月28日南京鎖四社區(qū)在全國第一家進(jìn)行社區(qū)體制改革以來，許多城市陸續(xù)推出各具特色的社區(qū)管理體制改革模式。
　　這些模式各有特色，對社區(qū)管理體制改革都具有推動意義。目前，城市基層的政權(quán)結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)都處于動態(tài)的演變過程中，各種社區(qū)管理模式的形成與發(fā)展，都是我國正處于社會轉(zhuǎn)型期這一特定條件下的產(chǎn)物，歸根到底又不能脫離不同地區(qū)、不同社區(qū)的具體條件和客觀實(shí)際。社區(qū)管理體制改革不能搞“一刀切”，必須遵循“漸次推進(jìn)，梯級發(fā)展，全面帶動”的思路，根據(jù)具體情況，設(shè)計(jì)和選擇最合適的改革路徑，達(dá)到政府提高管理效率、居民當(dāng)家作主、社區(qū)和諧安寧的目的。
　　
　　三、建設(shè)新型社區(qū)管理體制的實(shí)現(xiàn)途徑
　　
　　（一）加強(qiáng)宣傳教育，提高思想認(rèn)識
　　要順利進(jìn)行社區(qū)管理體制建設(shè)，加強(qiáng)宣傳教育，提高思想認(rèn)識是準(zhǔn)備。加強(qiáng)宣傳教育可采取召開教育大會、各種類型的座談會和發(fā)公開信等多種形式，廣泛宣傳城市社區(qū)管理體制，努力使改革精神深入人心，統(tǒng)一思想形成共識。這種共識主要包括要充分認(rèn)識到改革的重要性、緊迫性、長期性。充分認(rèn)識重要性是指建設(shè)城市社區(qū)管理體制是城市基層政權(quán)建設(shè)新的突破口，是全方位拓展社區(qū)建設(shè)的一項(xiàng)有力舉措，它有利于推動基層民主和社會物質(zhì)文明、精神文明的發(fā)展，是關(guān)系到發(fā)展穩(wěn)定大局的一個(gè)重要方面；同時(shí)要增強(qiáng)改革的緊迫感，并要樹立長期作戰(zhàn)、常抓不懈的思想，正確理解漸進(jìn)規(guī)律，指望在短時(shí)期內(nèi)把所有問題都解決的想法是不現(xiàn)實(shí)的，這是一個(gè)系統(tǒng)工程，必須克服急于求成、急功近利的短視行為，要作長期的思想準(zhǔn)備，循序漸進(jìn)，才能實(shí)現(xiàn)從量變到質(zhì)變的飛躍，并最終積極采取切實(shí)可行的措施來推動改革的順利進(jìn)行和逐步完善。
　　（二）調(diào)整居委會管理規(guī)模，科學(xué)合理地劃分社區(qū)
　　適當(dāng)調(diào)整居委會管理規(guī)模，科學(xué)合理地劃分社區(qū)是搞好街道管理體制改革的前提。要按照便于服務(wù)管理、便于開發(fā)社區(qū)資源、便于居民自治的原則，以及地域性、認(rèn)同感等社區(qū)構(gòu)成要素，對原有街道、居委會規(guī)模作適當(dāng)調(diào)整，以調(diào)整后的居委會轄區(qū)作為地域，并命名為社區(qū)。上海、深圳、沈陽、南京、青島、合肥、石家莊、哈爾濱等城市的實(shí)驗(yàn)區(qū)，對街道和居委會的管轄范圍進(jìn)行了調(diào)整，其中以沈陽市的做法最具有代表性。沈陽在沈河、和平兩個(gè)實(shí)驗(yàn)區(qū)試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，在全市重新劃分社區(qū)。新型社區(qū)主要分為四種類型：一是按居民居住和單位自然地域劃分出來的“板塊型社區(qū)”；二是以封閉型居民小區(qū)為單位的“小區(qū)型社區(qū)”；三是以職工家屬聚集區(qū)為主體的“單位型社區(qū)”，四是以不同功能特點(diǎn)劃分的“功能型社區(qū)”。這種按照居民居住的自然地緣關(guān)系，社區(qū)的資源配置，適度的管轄人口和人們的心理認(rèn)同感來劃分社區(qū)的方法，具有合理性和科學(xué)性，可以達(dá)到對社會資源的優(yōu)化配置。
　?。ㄈ┘訌?qiáng)黨和政府對社區(qū)的管理
　　實(shí)行社區(qū)管理必須以黨的領(lǐng)導(dǎo)為核心，并加強(qiáng)基層黨組織的建設(shè)，充分發(fā)揮黨和政府在社區(qū)中的促進(jìn)作用和服務(wù)作用。必須加強(qiáng)社區(qū)各類基層黨組織的聯(lián)系，培養(yǎng)高素質(zhì)的黨的社區(qū)工作者隊(duì)伍，并始終堅(jiān)持黨對社區(qū)建設(shè)的方向進(jìn)行政治上的引導(dǎo)和組織上的保證。政府是社區(qū)管理中的重要力量之一，各級政府的主導(dǎo)作用應(yīng)體現(xiàn)在：統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識，負(fù)責(zé)制定和組織落實(shí)社區(qū)發(fā)展規(guī)劃，對推進(jìn)本地區(qū)的社區(qū)建設(shè)負(fù)總責(zé)。發(fā)揮職能部門的作用，協(xié)調(diào)企業(yè)、社團(tuán)、志愿者和社區(qū)成員參與社區(qū)建設(shè)和管理工作，解決人力、物力、財(cái)力方面的困難，形成社區(qū)建設(shè)工作的整體合力。在具體做法上，政府應(yīng)建立專門的領(lǐng)導(dǎo)小組，并在分析一些社會現(xiàn)象、社會結(jié)構(gòu)、社會發(fā)展的質(zhì)量和數(shù)量特征，以及國內(nèi)外各種模式比較分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況，制定出一套指標(biāo)體系，并逐步量化，以便于對各種各社區(qū)管理的質(zhì)量狀況進(jìn)行評價(jià)、監(jiān)督、預(yù)測和服務(wù)。政府要現(xiàn)代化，政府從直接提供公共物品到對公共物品的質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督和保障；居委會要民主化，居委會對居民負(fù)責(zé)，工作貼近居民。
　　（四）建立健全社區(qū)的自治組織
　　在建立健全社區(qū)自治組織過程中要遵循“直接民主”的原則，社區(qū)自治組織應(yīng)該包括社區(qū)成員大會或社區(qū)成員代表大會，社區(qū)居民委員會和社區(qū)協(xié)調(diào)議事委員會等。在民政部啟動的“全國社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)的試點(diǎn)工作中，各實(shí)驗(yàn)區(qū)在居民自治方面進(jìn)行了大膽創(chuàng)新，形成了各具特色的做法。大力發(fā)展社區(qū)民間組織，提供公共產(chǎn)品；居民公民化，在社區(qū)為居民服務(wù)的同時(shí)，居民要為社區(qū)作貢獻(xiàn)。如上海盧灣區(qū)在社區(qū)內(nèi)建立了社區(qū)居委會議事層與執(zhí)行層的分離的工作體制；沈陽市在重新劃分管轄區(qū)的基礎(chǔ)上，建立了新的自治體系，分為決策層—社區(qū)成員代表大會，招考執(zhí)行層—社區(qū)委員會，議事層—社區(qū)協(xié)商議事委員會，領(lǐng)導(dǎo)層為社區(qū)黨組織；北京西城區(qū)建立了社區(qū)管理體系和社區(qū)中心。雖然這些組織的名稱各異，但他們?yōu)槿绾卧谏鐓^(qū)建立新的自治組織提供了有益的借鑒。
　　創(chuàng)新社區(qū)組織機(jī)構(gòu)。按照“議行分設(shè)”的理念創(chuàng)新社區(qū)組織，創(chuàng)立“一會（分）兩站”模式，從組織結(jié)構(gòu)、性質(zhì)、職能、人員、經(jīng)費(fèi)、場地等關(guān)鍵問題一一分離，理請社區(qū)工作站和社區(qū)居委會及社區(qū)服務(wù)站相互關(guān)系，創(chuàng)新新型的社區(qū)工作站和社區(qū)服務(wù)站兩個(gè)社會組織，使社區(qū)居委會成為名副其實(shí)的居民自治組織。
　?。ㄎ澹┺D(zhuǎn)變政府職能，改進(jìn)工作方法
　　轉(zhuǎn)變政府職能是社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必須要求，也是城市基層管理體制改革的內(nèi)在要求。這就決定了政府各職能部門必須按照新體制的要求，切實(shí)轉(zhuǎn)變職能，真正把賦予社區(qū)的各項(xiàng)職責(zé)落實(shí)到位。應(yīng)理順政府與社區(qū)、社區(qū)與社會各組織之間的關(guān)系。為規(guī)范新型社區(qū)組織運(yùn)作，制定一系列相關(guān)政策和辦法，明確了政府各職能部門的職責(zé)、社區(qū)居委會的任務(wù)及其相互關(guān)系，使政府在社區(qū)騰挪出空間給社區(qū)居委會搞居民自治，培育了公民社會，積累了社會資本。政府“減肥”——將社區(qū)公共事務(wù)作細(xì)致的分析，在此基礎(chǔ)上準(zhǔn)確定位政府的責(zé)任，讓其從直接提供公共服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接提供公共服務(wù)，從靠設(shè)立機(jī)構(gòu)提供公共服務(wù)到靠政策工具提供服務(wù)；從給錢、給物、給機(jī)構(gòu)到培育各類民間組織，讓民間組織承擔(dān)起政府下放的職能，從而使政府的職能歸位，社區(qū)的自治力量增長。在轉(zhuǎn)變職能過程中，要把著眼點(diǎn)放在充分調(diào)動基層工作積極性的基礎(chǔ)上來，放到為群眾服務(wù)上來，服從大局，適應(yīng)城市新體制的變化，根據(jù)社區(qū)管理的要求，切實(shí)轉(zhuǎn)變工作方式和工作內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)重心、權(quán)利、財(cái)力的下移，并按照“權(quán)隨責(zé)走、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的運(yùn)作方式，把該放下去的權(quán)不折不扣的轉(zhuǎn)移下去。
　　
　?。┘訌?qiáng)法律法規(guī)和制度等的建設(shè)
　　一是法律支撐。目前，因無明文規(guī)定，連專家都很難說清楚社區(qū)組織的定位和性質(zhì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，理論界關(guān)于“社區(qū)”的定義多達(dá)76種。這個(gè)事實(shí)，成為社區(qū)管理體制改革不得不邁的“一道坎”。專家呼吁：有關(guān)部門應(yīng)盡快在相關(guān)法律中明確“社區(qū)”的概念和范圍。在修改《中華人民共和國城市居民委員會組織法》的同時(shí)，應(yīng)對與社區(qū)相關(guān)的1000多條法律、法規(guī)盡快進(jìn)行修改和調(diào)整。有專家提議：把《中華人民共和國城市居民委員會組織法》修改為《中華人民共和國社區(qū)組織法》，或?qū)⑺鳛槟阜ǎ鶕?jù)實(shí)際需要制定一些必要的細(xì)則，逐步建立、完善有關(guān)社區(qū)管理法制體系。城市基層管理體制的改革，涉及到城市建設(shè)和管理的方方面面，當(dāng)前一些需要城市建設(shè)和管理只能部門齊抓共管的工作，有時(shí)存在著相互推委的現(xiàn)象，還沒有形成很好的合力，這就需要對一些工作進(jìn)行一個(gè)明晰和劃分的過程，并用制度、法規(guī)加以保證。二是改革居委會干部制度。可對社區(qū)干部實(shí)行公開招聘，通過民主選舉，競爭上崗。這有利于提高居委會干部的素質(zhì)，形成一支年輕化、職業(yè)化的社區(qū)工作者隊(duì)伍，又能安置下崗職工和大中專畢業(yè)生，開辟新的就業(yè)渠道。三是加強(qiáng)硬軟件建設(shè)，主要是指加強(qiáng)理論研究，加大對管理體制改革的理論知道力度。硬件建設(shè)包括對街道辦事處、社區(qū)提供良好的工作環(huán)境、辦公場所等。
　?。ㄆ撸﹦?chuàng)新社區(qū)服務(wù)體系
　　各社區(qū)居委會成立社區(qū)服務(wù)站，各街道辦成立了社區(qū)服務(wù)中心，在社會福利中心建成了區(qū)一級社區(qū)服務(wù)中心，初步形成了區(qū)、街道、社區(qū)居委會的三級社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。并對社區(qū)服務(wù)站進(jìn)行“民辦非企業(yè)”單位登記，使其按照產(chǎn)業(yè)化、實(shí)體化模式運(yùn)作，出臺相關(guān)規(guī)定等配套措施，成立社區(qū)服務(wù)專項(xiàng)資金，規(guī)定政府按照購買服務(wù)項(xiàng)目的方式，對社區(qū)服務(wù)站從事為居民提供社會福利、社會保障、社區(qū)殘疾人服務(wù)、社區(qū)老人服務(wù)等無償服務(wù)進(jìn)行評估、補(bǔ)貼，并鼓勵(lì)社區(qū)服務(wù)站低償運(yùn)營，享受稅收減免政策，實(shí)現(xiàn)社區(qū)服務(wù)的社會化。使政府提供了品種多樣的福利和服務(wù)等新公共產(chǎn)品。
　　另外，還要提供社區(qū)居民交往平臺，以政府信用為起點(diǎn)，積累城市社區(qū)人際關(guān)系的信任基礎(chǔ)；在社區(qū)公共事務(wù)中倡導(dǎo)平等和寬容的原則，強(qiáng)化居民合作與參與的意識。
　　隨著新世紀(jì)的來臨，我國的社會主義現(xiàn)代化建設(shè)將進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展階段，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，在城市相應(yīng)地要求改革原有的管理體制。實(shí)踐已經(jīng)證明，社區(qū)管理體制是我國城市基層管理體制改革的方向和具體內(nèi)容，建設(shè)新的社區(qū)管理體制在城市改革、發(fā)展、穩(wěn)定大局中的地位日顯重要，在加強(qiáng)城市管理、服務(wù)市民生活、促進(jìn)社會進(jìn)步方面的作用也越來越大，我們一定要增強(qiáng)建設(shè)新的社區(qū)管理體制的自覺性和緊迫感，在物質(zhì)生活不斷豐富的同時(shí)追求精神需要的不斷滿足，在尊重歷史和關(guān)注現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上，一個(gè)小區(qū)一個(gè)小區(qū)地建設(shè)，一個(gè)社區(qū)一個(gè)社區(qū)地拓展，最終把各級各類城市都建成人們安居樂業(yè)、文明的城市，有力地構(gòu)建社會主義和諧社會。
　　
　　參考文獻(xiàn)：
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