淺論我國行政程序法典化

　　摘要：公共運(yùn)行法治要求政府依法行政，而依法行政必須有規(guī)范政府的行政程序法，行政程序的發(fā)展及其法制化，是社會(huì)的民主法治發(fā)展的結(jié)果。隨著行政程序法控制行政權(quán)方面的功能進(jìn)一步深化，在我國建立一部統(tǒng)一的行政程序法典是有必要的，也是可行的。
　　關(guān)鍵詞：行政程序；法典化；可能性
　　
　　一、我國行政程序法的界定
　　
　　目前，關(guān)于行政程序法涵義的一個(gè)焦點(diǎn)問題在于，行政程序法是否包括行政相對(duì)人的行為程序，也即行政程序法所設(shè)定的程序權(quán)利、義務(wù)、法律責(zé)任等是僅僅針對(duì)行政主體，還是同時(shí)也規(guī)范行政相對(duì)人的權(quán)利、義務(wù)、法律責(zé)任。如果將這一問題置于行政程序法所屬的行政法這一更大的范圍，它實(shí)際上關(guān)系到行政法（學(xué)）是僅僅以行政權(quán)的行使主體為主線，還是以行政法律關(guān)系主體之間的相互作用為主線。本文認(rèn)為現(xiàn)代行政法（學(xué)）為求這兩方面的平衡，即行政主體和行政相對(duì)人各自的權(quán)利、義務(wù)的平衡，行政主體與行政相對(duì)人之間權(quán)利義務(wù)的平衡，程序恰恰是最為有力的裝置。因而行政程序法機(jī)要規(guī)范行政主體的行為程序，也要規(guī)范相對(duì)人的行為程序。
　　基于以上的認(rèn)識(shí)，本文認(rèn)為，與我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下行政法治要求相適應(yīng)的現(xiàn)代行政程序法，是以實(shí)現(xiàn)公共行政職能為目的而設(shè)立的規(guī)范行政法律關(guān)系主體在行政活動(dòng)中的程序的法律規(guī)范的總稱，即規(guī)范行政職權(quán)行使過程中行政主體以及行政相對(duì)人行使其行政法權(quán)力（利），履行其實(shí)體行政法義務(wù)時(shí)所要遵循的步驟、方式、順序、時(shí)效等程序規(guī)則的總稱。它以實(shí)現(xiàn)公共行政為目的，追求公正與效率的統(tǒng)一，具有公正、平等、民主、效率等特征。其法律“理念”或謂之深層精神在于：一方面，為了保證行政行為的合法性，實(shí)現(xiàn)相對(duì)人的民主權(quán)利，保障相對(duì)人的合法權(quán)益免遭不法行政的侵害，行政相對(duì)人有權(quán)參與行政程序，并要求行政主體權(quán)力的行使，必須置于嚴(yán)格的程序規(guī)范的約束之下，即行政主體有義務(wù)使自己的行為嚴(yán)格遵守法定程序，否則，行政主體要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任；另一方面，為有效地實(shí)現(xiàn)行政目的，行政主體也有權(quán)要求行政相對(duì)人依法定程序參與有關(guān)活動(dòng)，即行政相對(duì)人也有義務(wù)遵守法定程序，否則同樣會(huì)引起相應(yīng)的法律后果，這兩方面相互聯(lián)系不可分割。
　　
　　二、我國行政程序法的發(fā)展進(jìn)程
　　
　　黨的十一屆三中全會(huì)以來，中國前進(jìn)的速度是空前的，行政法作為獨(dú)立法律部門被人們重視，與此同時(shí)，有關(guān)行政程序的立法則經(jīng)歷了一個(gè)從無到有、從忽視到重視、從分散到集中、從較低層級(jí)到較高層級(jí)、從質(zhì)量較低到質(zhì)量較高的發(fā)展過程。其中特別是1989年頒布的《行政訴訟法》可以說是中國行政程序法發(fā)展道路上一塊重要的里程碑。該法的一個(gè)顯著特點(diǎn)是把人民法院對(duì)行政機(jī)關(guān)具體行政行為的合法性審查的范圍，不僅局限于是否符合行政實(shí)體法律規(guī)范的審查，而且包括是否符合行政程序法律規(guī)范的審查，如果具體行政行為違反法定程序，即應(yīng)判決撤消該具體行政行為，這就是說《行政訴訟法》基本上賦予了行政程序法與行政實(shí)體法幾乎同等的法律效力。
　　我國行政程序法在內(nèi)容上取得重大突破的又一塊里程碑，是1996年3月通過并于當(dāng)年10月實(shí)施的《中華人民共和國行政處罰法》，該法在我國行政法律中明白確立了現(xiàn)代行政程序的兩條基本規(guī)則：在行政行為做出之前行政主體必須將行為的事實(shí)、理由和依據(jù)告之對(duì)方當(dāng)事人的規(guī)則，以及當(dāng)事人有權(quán)盡情陳述和申辯的規(guī)則。這些規(guī)定進(jìn)一步確認(rèn)了行政程序本身具備的相對(duì)獨(dú)立的法律意義，無論行政行為在實(shí)體上是否正確、合法，只要其違反法定程序，將導(dǎo)致整個(gè)行政行為無效，這是對(duì)過去輕視程序、對(duì)程序采取實(shí)用主義態(tài)度的有力否定，在我國行政程序法制發(fā)展史上具有重要意義。其中的聽證程序的規(guī)定，這在我國行政法發(fā)展史上具有突破性意義，揭開了建設(shè)我國行政程序法的新篇章。這一切表明，我國行政程序法典問題已經(jīng)進(jìn)入自覺、深入研究階段，并正趕上國際程序法典化潮流。
　　
　　三、我國行政程序法典設(shè)立的現(xiàn)實(shí)可能性
　　
　　長期以來，人們?cè)鶕?jù)行政行為復(fù)雜多變等特征，認(rèn)為行政法沒有也不可能有法典?！暗?dāng)我們?cè)谛姓绦蚍ǖ难芯可贤顿Y幾年時(shí)間后或許會(huì)感到有必要修正上述定律，行政法不是沒有法典，只是沒有行政程序法典以外的法典?！毙姓绦蚍ǖ浠欠ㄖ涡姓囊螅旱谝?，統(tǒng)一的行政程序法典為各單行行政行為立法提供了程序方面的基本規(guī)范，并可避免立法過程中大量的重復(fù)性規(guī)定，以及因缺乏統(tǒng)一規(guī)定而容易產(chǎn)生的矛盾乃至沖突；第二，統(tǒng)一的行政程序法典使行政主體及其工作人員的活動(dòng)有一個(gè)基本的活動(dòng)準(zhǔn)則；第三，統(tǒng)一的行政程序法典為相對(duì)人參與行政行為提供了基本準(zhǔn)則。總之，行政程序法典使“程序變成了以固定的和不可超越的游戲規(guī)則為限制的特殊類型的和平戰(zhàn)爭(zhēng)”。
　　
　　四、我國行政程序立法法典化面臨的困難
　　
　　實(shí)現(xiàn)行政程序法典化已成為中國行政法學(xué)者憧憬的目標(biāo)。行政程序法典化將是我國行政法逐步走向成熟的標(biāo)志，但與此同時(shí)，它又是一項(xiàng)最艱巨的行政立法系統(tǒng)工作，是當(dāng)前中國行政法學(xué)研究中最富有挑戰(zhàn)性的課題。雖然《行政訴訟法》實(shí)施以來，廣大公民和政府工作人員的行政法制意識(shí)已有很大的提高，單行的行政程序立法工作已取得初步成績(jī)，學(xué)者們對(duì)國外行政程序法的研究也有了一些基礎(chǔ)，但總的來說，在立法理論和實(shí)踐的準(zhǔn)備方面還相當(dāng)不足。其困難不亞于其他國家，目前面臨的問題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
　　1、我國歷史上缺乏民主法制傳統(tǒng)，中國法制史上有關(guān)行政程序立法理論幾乎是空白，更談不上給我們留下民主程序方面的法律文化遺產(chǎn)。目前，在一般政府工作人員和行政領(lǐng)導(dǎo)頭腦中，依法定程序行政觀念還相當(dāng)?shù)?，“目的和效果是一切，程序是無關(guān)緊要的”觀念在一部分行政人員中還占主導(dǎo)地位。
　　2、行政程序法典化需要具備比較充分的理論準(zhǔn)備，尤其需要在比較研究各國行政程序法典內(nèi)容、借鑒別國成功經(jīng)驗(yàn)和失敗教訓(xùn)方面做大量基礎(chǔ)性的工作。我國行政程序法基礎(chǔ)理論方面的研究還相當(dāng)薄弱，特別是有關(guān)行政行為、行政程序的理論研究還存在許多空白或分歧。
　　3、行政行為范圍廣泛、復(fù)雜，而且變化頻繁。尤其是我國幅員遼闊，中央到地方行政機(jī)關(guān)林立，只能廣泛，在確立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制目標(biāo)新形勢(shì)下，要對(duì)各種行政機(jī)關(guān)的程序做出統(tǒng)一的規(guī)定，必然會(huì)遇到許多意想不到的立法技術(shù)上的困難。
　　
　　五、實(shí)現(xiàn)我國行政程序法典化的努力方向
　　
　　行政程序法典化在我國還是新鮮課題，目前還有許多空白。古人說：“篳路藍(lán)縷，以啟山林”，當(dāng)前我國行政法學(xué)者要做的正是前無古人的事業(yè)，需要通力合作，實(shí)際工作者和理論工作者鍥而不舍的共同努力。
　　（一）為避免曲折，少走彎路，應(yīng)對(duì)行政程序法典的立法理論，尤其是對(duì)立法目標(biāo)模式和基本原則作深入、系統(tǒng)研究，做好充分的理論準(zhǔn)備
　　確立適合我國國情需要和遠(yuǎn)景發(fā)展的行政程序法典立法目標(biāo)模式和基本原則，是行政程序法典化成功的前提。
　　參考美國行政程序法的立法目的，已有學(xué)者加以總結(jié)，謂之：法典化、統(tǒng)一化、標(biāo)準(zhǔn)化、簡(jiǎn)單化、司法化；其立法原則為民主原則、效率原則和公正原則。這對(duì)我們有啟迪意義。但是行政程序法典化歸根結(jié)底必須從各國實(shí)際出發(fā)，力圖使之符合本國情。有關(guān)立法目標(biāo)模式與基本原則確立更應(yīng)如此。我國國家立法部門的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)此已有初步認(rèn)識(shí)，他們提出：“建立一套公正而富有效率的行政程序法律制度，是我國行政程序立法的目的”。
　　對(duì)于如何著手制定統(tǒng)一的行政程序法，比較好的辦法是在制定單行的行政程序法律的同時(shí)，可進(jìn)行行政程序法典的起草工作。當(dāng)然“兩條腿走路”，尤其是進(jìn)行統(tǒng)一的行政程序法典起草困難是很大的。如前所論，制定行政程序法典的最大困難在于對(duì)行政程序法的內(nèi)容和立法結(jié)構(gòu)做出完善安排，對(duì)該法典調(diào)整范圍做出合理的界定，并對(duì)行政程序做出科學(xué)的分類。需要反復(fù)強(qiáng)調(diào)的是，研究這些問題要同行政行為的研究及整個(gè)行政法的研究不可分割，這就是說，如果缺乏對(duì)行政行為進(jìn)行全面研究，內(nèi)有對(duì)行政實(shí)體法的深入研究，就不能對(duì)行政程序有正確的認(rèn)識(shí)。當(dāng)前，關(guān)鍵的問題在于理論研究滯后，對(duì)我國實(shí)際發(fā)生的行政行為和行政程序缺乏有理論深度的概括，因此許多問題還沒有真正解決，如行政機(jī)關(guān)在處罰時(shí)，選擇程序顯失公正，亦應(yīng)做出變更程序的判決。諸如此類問題還很多，需要我們從理論上探討清楚，只有理論成熟，才能在立法上做出明確規(guī)定，正如一位外國法學(xué)家所言：“法律制度是一個(gè)結(jié)構(gòu)化安排的制度，”而這種制度只有通過理論辨析和闡述才能“變得概念化和系統(tǒng)化并由此得到改造，如果不是這樣，法律制度將彼此分離，不能被組織起來”。
　　
　?。ǘ┬姓绦蚍ǖ浠鳛橐粋€(gè)系統(tǒng)工程的實(shí)施應(yīng)體現(xiàn)實(shí)事求是、循序漸