中國當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的法律缺陷及對策

　　摘要：目前，中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)取得一些成績，在繁榮農(nóng)村經(jīng)濟，促進農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展方面做出了一定貢獻，但從另一方面來講又存在種種局限與不足。造成問題的原因是多層面、多維度的，但在很大程度上與中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律不健全不無干系。文章主要從法律的視角談?wù)勚袊r(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方面存在的問題，以期找到解決問題的方案。
　　關(guān)鍵詞：中國農(nóng)村；土地流轉(zhuǎn)法制化；法律缺陷
　　從理論上而言，農(nóng)村集體所有制土地流轉(zhuǎn)涵蓋兩個層面：一是土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)，二是土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，但根據(jù)現(xiàn)行憲法和有關(guān)法律制度規(guī)定，農(nóng)村集體所有制土地的所有權(quán)流轉(zhuǎn)，只表現(xiàn)在國家對農(nóng)村集體所有土地的征收，因而是單向性的流轉(zhuǎn)。一般意義上的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是指土地使用權(quán)即承包經(jīng)營權(quán)在不同經(jīng)營主體之間的流動和轉(zhuǎn)讓，其實質(zhì)是農(nóng)村土地使用權(quán)的市場化，這樣有利于實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。但是，這種土地流轉(zhuǎn)制度從根本上看只能作為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的必要補充，而不能作為取得農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的基本手段。目前來講，中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)盡管取得了一些成績，在繁榮農(nóng)村經(jīng)濟，促進農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展方面取得了不少成績，但從另一方面來講又存在種種局限與不足，這突出表現(xiàn)在近年來圍繞農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)而產(chǎn)生的系列問題：比如流轉(zhuǎn)農(nóng)地補貼不盡合理，流轉(zhuǎn)中存在著過多的行政干預(yù)等等。造成這些現(xiàn)象的原因盡管有體制方面的，有歷史遺留方面的，但在很大程度上與中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律不健全不無干系。本文就試圖從法律視角談?wù)勚袊r(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方面存在的問題與不足，并力圖找到解決問題的路徑。
　　
　　一、中國法律對農(nóng)村地權(quán)設(shè)定的歷史軌跡及其缺陷
　　
　　1982年《憲法》第10條第4款嚴(yán)格規(guī)定:“任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”。1986年頒布的《民法通則》第80條也規(guī)定:“土地不得買賣、出租、抵押或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓”。這表明在80年代中前期中國對于農(nóng)村集體所有土地都是禁止流轉(zhuǎn)的。1988年憲法有關(guān)條文規(guī)定“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。這在立法上第一次明確了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的合法地位。同年修訂的《土地管理法》第2條也增加了“土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”的條文。
　　2002年，中國《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定：因土地承包經(jīng)營或流轉(zhuǎn)發(fā)生糾紛的，可請求村民委員會、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府等協(xié)調(diào)解決，也可以向農(nóng)村土地承包仲裁機構(gòu)申請仲裁，或直接向人民法院起訴。
　　2005年10月物權(quán)法（草案）第四審稿對宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓還是維持了第三審稿的規(guī)定，即:“宅基地使用權(quán)人經(jīng)本集體同意，可以將建造的住房轉(zhuǎn)讓給本集體內(nèi)符合宅基地使用權(quán)分配條件的農(nóng)戶;住房轉(zhuǎn)讓時宅基地使用權(quán)一并轉(zhuǎn)讓。禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地。農(nóng)戶依照前款規(guī)定轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)的，不得再申請宅基?！弊?007年10月1日起實施的《物權(quán)法》第61條規(guī)定：城鎮(zhèn)集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定由本集體享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。第128條則規(guī)定：土地承包經(jīng)營權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)的期限不得超過承包期的剩余期限。未經(jīng)依法批準(zhǔn)，不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)。顯而易見，該法律文件所調(diào)整的對象亦僅限于土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，也就是其流轉(zhuǎn)不得改變承包土地的農(nóng)業(yè)用途，對于由農(nóng)地向集體非農(nóng)建設(shè)用地、國有土地方面的流轉(zhuǎn)未予涉及。
　　由上觀之，盡管中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律規(guī)范經(jīng)歷了一個從無到有，從不規(guī)范到日漸規(guī)范的過程。但由于在農(nóng)村家庭承包經(jīng)營責(zé)任制的長期發(fā)展中較少考慮法律因素，加之我國現(xiàn)行法律體系中沒有土地承包經(jīng)營和流轉(zhuǎn)的中央立法，也沒有專門的地方規(guī)章，因此農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)帶有明顯的自發(fā)性、盲目性與隨意性，土地糾紛日漸增多，侵權(quán)行為時有發(fā)生。即使如上所述我國《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》和《農(nóng)業(yè)法》中有規(guī)定，但諸多規(guī)定過于籠統(tǒng)，有關(guān)內(nèi)容和程序不夠明確具體，缺乏可操作性，導(dǎo)致許多地方出現(xiàn)有法難依的現(xiàn)象。
　　
　　二、解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的幾點建議
　　
　?。ㄒ唬┩ㄟ^法律規(guī)范“兩種產(chǎn)權(quán)”平等是實現(xiàn)農(nóng)村土地健康有序流轉(zhuǎn)的必要前提
　　在中國，國有土地和集體土地產(chǎn)權(quán)的不平等關(guān)系長期存在。國有土地的所有權(quán)、使用權(quán)分離后，使用權(quán)實際上是可以轉(zhuǎn)讓、抵押、出租的，而農(nóng)村集體土地（尤其是非農(nóng)建設(shè)用地)卻不然，至今不能自主地流轉(zhuǎn)，農(nóng)民擁有的土地產(chǎn)權(quán)是殘缺的、模糊的。這種長期存在的不平等關(guān)系，最終在我國形成“兩種產(chǎn)權(quán)、兩個市場”的二元結(jié)構(gòu)。與相同法律體制下的國有土地相比，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)在權(quán)利內(nèi)容、交易主體和范圍上存在著法律上的不平等。因而，通過法律手段，從立法上來實現(xiàn)兩種產(chǎn)權(quán)的平等，明晰產(chǎn)權(quán)主體，進而建立國有和集體土地之間的合法而自由的流轉(zhuǎn)機制，實現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)與國有土地使用權(quán)的法定權(quán)利平等，這樣有利于整個農(nóng)地市場運作的有序化、良性化、法制化。
　?。ǘ┓梢Ｕ限r(nóng)民享有真正的所有權(quán)
　　中國現(xiàn)階段農(nóng)村土地所有權(quán)主體被法律界定為“集體”，這里基本沒有爭議。但是，究竟由誰代表集體行使土地所有權(quán)，都很不明確，而現(xiàn)在此權(quán)利基本上由行政村組織來行使。由于它是一個黨政不分、政社不分的行政附屬組織，集體和作為集體分子的農(nóng)民之間，均無雙向選擇的自由，土地的所有權(quán)當(dāng)然不可能由村民代表來行使，而只能由作為地域性經(jīng)濟組織的村長來行使，這樣問題就來了。因為村長有事實上的土地處置權(quán)，卻并不負擔(dān)半點風(fēng)險。而且農(nóng)村土地尋租埋下禍根。筆者所在村子就發(fā)生過類似現(xiàn)象：村長擅自將村集體土地承包給個人，將承包收益據(jù)為己有，至今村民與村長之間還在理論。因此，應(yīng)修改《土地管理法》及相應(yīng)法律法規(guī)，解決集體土地所有權(quán)的錯位、缺位或虛位等問題，將其直接交由村民委員會行使，刪除農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)業(yè)合作社等虛置概念。賦予集體土地所有權(quán)主體——村民委員會和使用權(quán)主體——承包戶的市場主體地位。所以必須從立法上保證農(nóng)民享有真正的土地所有權(quán)，從而使其享有擁有土地的收益權(quán)。
　?。ㄈ┮婪ń⒁?guī)范的農(nóng)村土地市場流轉(zhuǎn)機制
　　中央政府要適時地修改、完善及制定有關(guān)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律、法規(guī)，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供切實可行的法律保障。市場經(jīng)濟實質(zhì)就是法制經(jīng)濟。把土地流轉(zhuǎn)回歸到市場，實行優(yōu)勝劣汰，有利于提升農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的效率，提高農(nóng)村土地的產(chǎn)出率，提高廣大農(nóng)村村民的生活水準(zhǔn)，這也是建設(shè)和諧社會的應(yīng)有之義。若果人為在政策、法規(guī)上對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進行“堵”和“壓制”并不符合生產(chǎn)力發(fā)展要求。比如要修改與《憲法》不協(xié)調(diào)的有關(guān)法律表述，如現(xiàn)行《土地管理法》63條可改為“農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè);但符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地土地使用權(quán)可依照法律規(guī)定發(fā)生轉(zhuǎn)移”，從法律層面允許農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；同時也要加快相應(yīng)實施條例出臺，以便于實際操作管理。另外，在中國，大多數(shù)地方政府或法院有關(guān)機構(gòu)尚未形成處理土地流轉(zhuǎn)糾紛的規(guī)范化制度;也缺乏相關(guān)的法律條文與仲裁根據(jù)。因此，必須進一步制定仲裁土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛的相關(guān)法律法規(guī)，完善相關(guān)的爭端處理機制。并通過設(shè)立專門的土地法院，聘請專家判案，為解決土地流轉(zhuǎn)糾紛提供法律援助。
　　
　　三、結(jié)束語
　　
　　土地是人們最基本的生產(chǎn)資料，也是人類生活資料最基本的來源，在市場經(jīng)濟日益法制化的今天，其重要性日益凸現(xiàn)。如何實現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的高效能化，關(guān)乎農(nóng)村的穩(wěn)定，關(guān)乎國家的長治久安。所以，我們必須用戰(zhàn)略的眼光看待當(dāng)前中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的法律支持不足的問題，不斷對法律本身加以擴容、深化，使其做到與時俱進，從而使整個農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場做到有法可依，規(guī)避不必要的損失。
　　
　　參考文獻：
　　1、陳婉玲.當(dāng)前農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)基本法律問題的理論思考[J].華僑大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科